地勘单位企业化问题

1. 地勘单位企业化问题

地勘单位企业化，是地质勘查队伍管理体制改革的重要举措。但在调研中，还是能听到：地勘单位属事业性质，专业性强，对财政资金依赖强，包袱重，经济基础差，经营性资产少，装备差，产品交易难，投入产出的资金链连接不上，不可能企业化的言论，存在对地质工作改革方向的疑虑。
国务院关于加强地质工作的决定，要求省级政府和国务院相关部门要认真总结改革经验，加大工作力度，因地制宜，区别对待加强对改革的指导。但10年来，一直没有制定一个地质勘查队伍管理体制改革方案的具体实施细则，更没有主动去总结、推动和帮助排解难题。因此企业化进程缓慢。
目前迫切需要研究解决地勘单位由于事业性质还是企业性质不明确带来的许多实际问题。首先是，理论上不通，因为全额拨款的事业单位，与企业是两个不同性质的主体，出资人不同，成果归属不同，追求的目标不同，体制、机制不同。许多地勘局采取“一套人马两块牌子”的办法，保留局的事业单位性质，同时设立一个或几个企业性质的矿业开发公司、工程勘查公司和多种经营公司，职工特别是主要领导都是一身二任，在工资、奖金和收益分配上，难以处理；其次是，不符合规制，财政体制上不允许企业资金与事业资金混用混支；第三是审计部门对地勘单位往往按事业性质依法审查。那些按企业运作的收支方式是违规的，即便一时得到当地主管领导理解，有关部门睁一个眼闭一个眼放过，但物是人非，只要是违规的事，就有可能被后来人追究查处。这样的事例已经发生过。
许多人以为地勘单位企业化就要取消事业费，这是一种误解。国家需要用事业费把地勘单位的离退休人员和其他社会职能剥离出来，进入统一的社会保障体系。
国务院关于地质勘查队伍管理体制改革方案和加强地质工作的决定，鼓励地勘单位走矿产勘查开发一体化的企业化道路，在内蒙古等地区已经开始这么做了。但有些地区个体采矿业发达，地方政府政策鼓励并有一定程度的保护，地勘单位无法向采矿业延伸。地勘单位一般缺乏采矿技术和人才，资金实力也不强，主要还是为社会投资矿业者做技术服务，很不满意发展这种“打工经济”。但地勘单位以国家事业单位性质，与投资方联合注册矿业开发公司时，有时也很难获得批准。也因为地勘单位的事业性质，有的地方政府则干脆用行政命令划拨地勘单位的矿业权给重点国有矿山企业无偿使用。目前，多数地勘单位只是以入股分红的方式参与矿业开发，自主开发的不多。广东佛山地质局是公益二类地勘单位，该单位有一个划为多种经营的非来峰非金属矿物材料有限公司，生产钻探泥浆、冶金辅助材料等，已收购贵州一个煤矿，正在努力打进宝钢湛江基地提供冶金辅助原料供应，经营者希望突破国有性质的体制约束，实行股份制，留住人才，做大做强，完全可能发展成为一个勘查开发一体化的企业，但因缺少改革路线和规章指导，顾虑重重。
分析评论：地勘单位企业化的方向要坚定不移，经过10年探索，现在需要进一步深化，企业化要付诸行动，要相信地勘职工的承受能力。当然行动上不要一刀切，必须因地制宜、区别对待，只要政策和方法对路，不会出什么大事。我国地域广大，各地情况不同，经济发展水平差别也大，对地质工作的需求必然也有差别，地勘单位自身条件也各不相同，提倡从各地的实际出发，按自身条件和当地具体情况，创新有活力的企业体制。同时，需要及时制定一套相关的办法或规定，指导和规范企业化的进程。

2. 　地勘单位企业化经营的意义

地勘单位实施企业化管理的改革已经进行了十几年，但是这次国办发〔1999〕37号文提出的属地化管理和企业化经营的改革.较比原有的改革深刻得多、重要得多。可以说在地勘单位改革进程中具有非同寻常的意义：
一、地勘单位改革的意义
（1）这次地勘单位的改革，是在政府机构改革的带动下进行的，原地矿部撤消之后，新成立的国土资源部没有带队伍的职能，这就从根本上割断了纵向上政企、政事不分的链条。而属地化之后的政府管理，也完全是按照政企、政事分开的格局运作，是有新意的管理体制，既排除了上边对下边的干预，也排除了下边对上边的依赖，这就可能大大加速地勘单位企业化进程。
（2）这次地勘单位改革，是在公益性地质工作和商业地质工作分开条件下的改革，公益性地质工作由新成立的中国地质调查局承担，各地方的公益性地质工作，也要同商业性地质工作分开，分别由地方财政出钱进行。而商业性地质工作，则要充分发挥市场的作用，当然政府也要通过政策等手段，加以必要的调控。实施地勘单位企业化经营之后，地勘单位可以自主决定商业性地质工作的投入，没有好的项目可以不做，另图他业；公益性地质工作，则完全是一种技术劳务承包，按合同规定进行，有则做，没有则另图他业。
（3）这次地勘单位的改革，是上（级）下（级）一齐改，不是下改上不改。首先，国土资源部不再直接管理商业性地勘单位；其次，省级厅、局要分开，地勘局也要实行企业化经营，同所属地勘单位一起，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。局机关的管理和利益，要同所属地勘单位经营成果挂勾，不再置身地勘单位之外指挥企业化。
（4）这次地勘单位的改革，其目标定位在企业上，而不是企业化管理。对此，国土资源部印发的《地质勘查队伍管理体制改革宣传提纲》明确指出：“企业化经营是指地勘队伍要按照政企（事）分开的原则，逐步转变事业机制，建立健全企业机制，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体”。“地勘单位作为企业，不受地域的限制，有权依法走向全国乃至境外去谋求经营和发展”。
（5）这次改革，是在地勘费划定基数不再改变，同时也不再下达国家预算内地质勘查任务的改革，这本身就是一种机制、种政策。从此以后，地勘单位干好了，国家不再减拨地勘费；干不好，国家也不再增拨地勘费。也就是说，今后地勘单位深化企业化改革，不再是为了减轻国家负担，而是为自己的生存和发展，即企业化经营是地勘单位自身的需要。
（6）这次地勘单位的改革，是把地勘经济融入地方经济的改革，它将改善地勘单位的生产经营环境。这是因为地勘单位的主业和多种经营，本来就是地方经济、区域经济的组成部分，可是长期以来由于条条管理，束缚了它和区域经济的联系，而属地化管理，则从根本上解决了这个问题，大大有利于地勘单位的发展，是一次极好的发展机遇。
这6个特点足以说明，对地勘单位属地化管理、企业化经营改革的认识，不能简单的理解为“体制下放”，它的意义非常深远。
二、地勘单位的企业化是历史的必然
实际上以企业化为走向的改革，也是大多数地勘单位在市场经济体制下的历史必然，一定要增强自觉性、紧迫感，要看有利条件，增强自信心。
（1）从地勘单位当前所从事的生产经营门类看，都是企业所为，而非事业的职责。首先地勘单位所从事的地质工作主业，包括公益性和商业性。地质工作都是企业的生产经营范围。商业性地质工作在市场经济条件下，当然是由企业来进行，包括国有企业；而公益性地质工作，如果是由业主（或政府）来发包，也可以由企业来进行。至于地勘单位从事的非地勘业，更都是企业的生产经营范围，如工程勘查、基础施工、矿业开发、机械加工与修理、测绘印刷、商业服务等。所以从事商业性活动的地勘单位是什么性质，并不是可以任意选择的，而是由它所从事的工作的性质所决定的。对此，即使有些地勘单位暂时允许保留其事业性质的外壳，终究也要转化为企业。否则，将难以生存和发展。
（2）地勘单位事转企不仅是一种必然，而且非常紧迫，不能等待。有人虽然同意事转企，但认为那是三五年以后的事。其实三到五年，是指由事业单位向企业过渡的过程，在这个过渡过程中，只有用企业的机制推动，才能顺利达到。因此，作为企业机制的建立，必须放在过渡期之始，不能放在过渡期之末。很明显，一般意义上的企业，主要有三个基本条件：一是自主经营、自负营亏；二是有最低限度的资本金；三是有比较稳定的主导产品或劳务。而事业单位向企业化的过渡期，正是为了解决上述三个问题。第一条，通过带地勘费基数下放，加上事转企，予以解决，第二条和第三条，在企业机制立之后，通过三到五年和自我积累和结构调整，才能解决。所以地勘单位的企业化经营不能等，必须从现在开始，尽快建立起企业的机制，同时保留“事业”外壳。那种抱着事业单位不放的观点，可能会贻误大事。
（3）大多数地勘单位由事业转为企业，也有得天独厚的有利条件。有些人一提事转企就怕得要命，并摆出一大堆困难。其实困难当然是存在的，但更要看到有利条件。比如，大多数地勘单位已经有了人均几万元的物质条件和矿产资源、房地产资源条件，有了十几年市场收入的基础（多数占总收入的三分之二），有国务院37号文给予的各项政策，有基础设施建设在上马和区域经济相结合的的发展机遇等。试问？在国内有哪个企业、行业，在不负担离退人员经费、又给资本金投入的条件下搞企业；如果这样的条件搞企业还怨天尤人，实在对不起国家的关怀、广大职工的期待！
总之，在研究地勘单位化经营时，充分理解它的重要意义是非常必要的。

3. 关于地勘单位企业化经营

地勘单位企业化经营是国办发〔1999〕37号文件正是提出的,它与原来的地勘单位企业化或经营管理企业化有着重要不同。主要区别在于:这次的企业化经营是以地勘费作为基数不变的情况下提出的,实际上它是一种机制设计,即基数不变意味着为每一个地勘单位构筑一个相同的起跑线,从此,干好的单位不再减少地勘费,干差的单位不再增加地勘费,这就是机制。也就是说,在这以前,地勘单位企业化创收,是减轻国家负担;而实行地勘单位企业化经营之后,其创收就是为了自己的生存和发展。这个基数不变的政策,虽然在实践中被突破了,但其实质并未改变,即增加的基数不是出于完成地质工作任务的需要(因为国家已不再向地勘单位下达任务,它的事业职能已经终止),而是出于事业单位员工待遇的需要。
这个机制设计为1999年以后地勘单位发展起了重要推动作用。根据中国地质矿产经济学会对原地矿部所属的31个地质矿产勘查开发局的统计,2006年经营收入达到238亿元,比1999年增加208%,总资产387亿元,比1999年增加106%。
但是,在地勘单位企业化经营的推进中,也遇到了不利于向企业转化的外部环境。这就是我国进入21世纪之后,原有中小国有企业和集体企业纷纷改制,职工下岗;仍然存在的国有企业也在大量减员,而新建的民营企业又有我们无法与之对比的竞争力,造成地勘单位多种经营所办的企业纷纷被挤出市场。面对这种情况,职工对进入企业的看法与过去大不相同。而同期,事业单位不仅没有减员增效和被民营企业吃掉的压力,工资福利待遇还不断提高。一个同级别的退休职工,在事业单位要比在企业多拿一倍退休金。这样的现实,使地勘单位领导和职工普通产生了不愿意转企的顾虑,使企业化经营的推进出现了严重的思想障碍。因而,当前地勘单位企业化的争论,不是个理论问题,而是一个利益问题。那些论证从事商业性地质工作应当由事业单位承担的观点不值一驳,但是一旦把现有60多万名地勘职工转为企业,将会出现极不稳定的因素。可是,如果继续维持现状,对我国矿产勘查运行机制的深化改革,进而对提高我国矿产勘查国际竞争力也是极为不利的,所以,必须研究提出新的对策。

4. 地勘单位改革要坚持企业化的方向

河南省地勘局进行“两精干一过渡”的改革,是结合该局的实际进行的积极探索,并受到河南省政府和河南省国土资源厅的大力支持、职工群众的拥护,改革信心增强,步伐迈得较快。党的十七大决策2020年实现全面建设小康社会,完善社会主义市场经济体制,因此改革十分紧迫。“戴事业帽子、走企业路子”的过渡期时间紧迫,“事业帽子”不是现在戴的,早就有了,关键是走好“企业路子”。现在各级政府和各方面改革的步伐很快,地勘单位只有加快改革步伐才能抓住机遇,获得改革的时间和空间。
(1)地勘局组建的矿业公司、集团公司,要事企分开,按现代企业制度管理,规范运作,才能解决融资、矿业权经营、企业内部财务运行、走出去经营等财务制度的障碍。同时,豫矿公司应是实体经营的公司,要理顺与河南省政府组建的投资公司、市政府组建的矿业公司之间的关系,省政府组建的投资公司应是投融资平台,不进行实体经营。
(2)河南省公益性地质调查队伍机构体系健全,力量较强,工作思路明确,但能否定为公益一类,不是地勘局自己所能决定的。当前厅局共管、以局为主的体制也是一个过渡。目前,要重点关注4个问题:一是要处理好国土资源部、中国地质调查局、大区地调中心、河南省国土资源厅、河南省地勘局和河南省地质调查院的关系。地调项目的立项、管理应加强沟通协调,发挥国土资源管理部门的作用。二是地调成果为社会共享,确定经过调查发现的可供进一步勘查的工作区由谁来登记探矿权的问题时,应考虑在行业内部的公平竞争,增加透明度。三是按照地质工作规律改革地调项目立项管理制度。对经常性的国家地质填图项目,地质环境调查和地质灾害监测、预警项目及社会服务工作等,应列入财政预算经常性项目,实行常态化管理。
(3)改革需要一个较长的过程,“事业帽子”对解决这个问题最有用。这部分单位按照国家事业单位改革的整体政策展开相关活动即可,但应对地勘单位企业化经营予以财政政策支持,以破解过渡期实行“双轨制”导致的政策性障碍,为顺利过渡创造条件。当前,省国土资源厅、地勘局在政府的支持下应充分利用国务院地勘单位改革的政策,为他们多办实事,促发展保稳定。
(4)加强行业管理,促进地勘单位改革,避免互相矛盾。例如,省、市、县级的公益性队伍和机构的改革经费,不是省地勘局一家就能全部包揽下来的,因此,各级政府的财政预算,能不能每年提供经常性经费满足这种需要?省属其他地勘局是否也要单独设立一个精干的地调院?这些问题都需要进一步论证。省地勘局一级推进改革,也只能在企业化上自主决定,而事业单位的设置和工作任务,还是要由省政府来决定。

5. 关于地勘单位企业化改革

地勘单位企业化或经营管理企业化,是1987年《地矿部地质工作体制改革总体构想纲要》正式提出的。当时体现地勘单位企业化的是各种形式的经济责任制。很显然,在地勘单位实行地质项目管理和一业为主、多种经营之后,必须在内部机制上提供一种动力,以区别干好和干差的不一样,对干好的应当给予鼓励,对干差的应当给予鞭策,这就要建立健全经济责任制,后来形成了多种形式的承包经营责任制,包括“三包、一挂、一补”等。
“三包”是:一包上缴节约额或利润(即节约额分成),主要是地质队向局上缴;二包固定资产增值率,不包括房屋固定资产;三包国家下达的地质工作任务。“一挂”是地勘单位经济效益与工资总额挂钩。“一补”是对地勘单位的“其他支出”通过核定给予明补。上述这些承包内容,大致体现了地勘单位之间有一个平等的起跑线,为激励地勘单位和广大职工的积极性提供了动力机制。
与此同时,普遍实行了“三项基金”制度,以体现国家、集体和个人利益的结合。所谓“三项基金”,是指地勘单位在完成预算内地质工作和社会地质市场、多种经营之后所取得的节约额、利润,可以留给地勘单位,分为三项基金,即生产发展基金、职工福利基金、职工奖励基金。生产发展基金用于购买设备等;职工福利基金用于职工的集体福利;奖励基金用于奖励职工个人。
上述改革举措特别是地质成果商品化、“一业为主,多种经营”和地勘单位企业化改革,是1998年以前地质工作改革的主要内容。它既有地质工作运行机制的改革,也有地勘单位经营机制的改革,而且相互呼应,相互促进,有计划、有步骤地推进,构成一个完整的地质工作改革蓝图,并通过实践,取得了良好成效。从1999年开始,随着社会主义市场经济体制的推进,以及原地矿部并入国土资源部,地质工作的改革进入一个新阶段。这个阶段的标志就是1999年3月17日国务院第15次常务会议审议并通过的《地质勘查队伍管理体制改革方案》。该方案提出,实行政企事分开,强化国土资源行政主管部门对地质和矿产资源执法监督的职能,中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量,将其余地质勘查单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体。对地质矿产部所属的在各省(自治区、直辖市)的地勘单位,统一划归到各省(自治区、直辖市),由省级人民政府国土资源主管部门归口管理,并逐步实行企业化经营;各工业部门所属地质勘查队伍要根据不同情况积极推进改革;组建中国地质调查局,作为国土资源部所属的组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作的事业单位。上述方案以国办发〔1999〕37号文件下发。

6. 地勘单位企业化经营改革的重要意义

地勘单位实施企业化管理的改革已经进行了十几年，但是这次国办发〔1999〕37号文提出的属地化管理和企业化经营的改革，比原有的改革深刻得多、重要得多，可以说在地勘单位改革进程中具有非同寻常的意义：
1.这次地勘单位的改革，是在政府机构改革的带动下进行的。原地矿部撤销之后，新成立的国土资源部没有带队伍的职能，这就从根本上割断了纵向上政企、政事不分的链条。而属地化之后的政府管理，也完全是按照政企、政事分工的格局运作，各省级政府不具体管理各地勘局的业务和生产经营，因而是有新意的管理体制，既排除了上边对下边干预，也排除了下边对上边的依赖。这就可能大大加速地勘单位企业化进程。
2.这次地勘单位的改革，是在公益性地质工作和商业性地质工作分开条件下的改革。两类地质工作的区别是：①公益性是经费运作，用完核销，事业管理；商业性是投资运作，用完进入矿产品成本企业管理。②公益性是政府财政出钱；商业性是企业（包括国有企业）出资。③公益性地质成果，向社会公开，无偿提供；商业性地质成果，企业独占，有偿转让。④公益性地质工作由政府用计划配量；商业性地质工作由市场配置。这4个区别决定实施地勘单位企业化经营之后，地勘单位使用地勘费可以按市场规则，可以自主决定商业性的投入，没有好的项目可以不做，另图他业；对公益性地质工作，无须动用地勘费基数，如果承包地质大调查任务，则完全是一种技术劳务活动，按合同规定进行，有则做，没有则另图他业。
3.这次地勘单位的改革，是上（级）下（级）一起改，不是下改上不改。首先，国土资源部不再直接管理商业性地勘单位，这就是改革。其次，省地勘局也要实行企业化经营，同所属地勘单位一起，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。局机关的管理和利益，要同所属地勘单位经营成果挂钩，不再置身于地勘单位之外指挥企业化。
4.这次地勘单位的改革，其目标定位在企业上，而不是企业化管理。对此，国土资源部印发的《地质勘查队伍管理体制改革宣传提纲》明确指出：“企业化经营是指地勘队伍要按照政企（事）分开的原则，逐步转变事业机制，建立健全企业机制，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。”“地勘单位作为企业，不受地域的限制，有权依法走向全国乃至境外去谋求经营和发展。”
5.这次地勘单位的改革，是在地勘费划定基数不再改变（政策性增资，基数统一上调，在各单位之间，也是相对不变的），同时也不再下达预算内地质勘查任务的改革。这本身就是一种机制、一种政策。从此以后，地勘单位干好了，国家不再减拨地勘费；干不好，国家也不再增拨地勘费。这就是说，今后地勘单位深化企业化改革，不再是为减轻国家负担，而是为自己的生存和发展，即企业化经营是地勘单位自身的需要。
6.这次地勘单位的改革，是在不同起点上的改革。十几年前地勘单位“三化”的改革，其起点在各地勘单位之间基本一致。而现在，虽然所给的优惠政策基本相同，但经过多年的企业化管理，各自的经济实力、机制转变程度大不一样。这就是各单位为什么对这次改革所承受的感觉不同。但市场并不同情弱者，所以一方面要根据本单位的实际情况实施企业化经营；另一方面对改革的目标、实现目标的时限又不能降低要求。从这一点来说，改革是不迁就后进的，每个单位都要争上游。
7.这次地勘单位的改革，将会改善地勘单位的生产经营环境。因为地勘单位的主业和多种经营，本来就是地方经济、区域经济的组成部分，可是长期以来由于条条管理，束缚了它和区域经济的联系。而属地化管理，则从根本上解决了这个问题，大大有利于地勘单位融入区域经济之中，是一次极好的发展机遇。
这7个特点足以说明，对地勘单位属地化管理、企业化经营改革的认识，不能简单地理解为“体制下放”，它的意义非常深远。除此之外，我们还要认识到：
（1）在社会主义市场经济条件下，从事商业性地质工作的地勘单位由事业转为企业，是历史的必然，不是一种比较选择。因为从地勘单位所从事的主业看，市场经济把地质工作分为公益性和商业性。商业性地质工作当然是由企业来进行，包括国有企业；公益性地质工作，如果是由业主（或政府）来发包，也可以由企业来进行。至于地勘单位从事的非地勘业，更就是企业的生产经营范围，如工程勘查、基础施工、矿业开发、机械加工与修理、测绘印刷、商业服务等。所以从事商业性活动的地勘单位是什么性质，并不是可以任意选择的，而是由它所承担的社会职能所决定的。对此，即使允许地勘单位暂时保留其事业性质也很难长久，终究也要转化为企业。当然，从我们主观愿望来说，事业性质坚持的时间越长越好，最好永远不变。但这终究不是地勘单位自身所能决定的。对此，与其盲目乐观，不如早有思想准备为好。否则，一旦有变将难以生存和发展。
（2）大多数地勘单位由事业转为企业，也有得天独厚的有利条件。有些人，一提事转企，就感到很难接受，认为困难太多。其实困难当然是存在的，但更要看到有利条件。比如：大多数地勘单位已经有了人均几万元的物质技术条件和矿产资源、房地产资源条件，有了十几年市场收入的基础（多数占总收入2/3），有国务院37号文所给予的各项政策，有基础设施建设大上马和区域经济相结合的发展机遇等。试问，在国内有哪个企业、行业，在不负担离退休人员经费、又给资本金投入的条件下搞企业？如果有这样的条件还不敢走向市场，还不敢与其他企业竞争，实在是小看了自己。如果有这样的条件搞企业还怨天忧人，实在是对不起国家的关怀和广大职工的期待。
（3）地勘单位事转企的起始时间不能等待，要很长一段时间才能达到。因此，有人虽然同意事转企，但认为那是很长一段时间以后的事。其实很长一段时间，是指由事业单位向企业过渡的过程，在这个过渡过程中，只有用企业的机制推动，才能顺利达到。因此作为企业机制的建立，必须放在过渡期之始，不能放在过渡期之末。很明显，一般意义上的企业，主要有三个基本条件：一是自主经营、自负盈亏；二是有最低限度的资本金；三是有比较稳定的主导产品或劳务。而地勘单位由事业向企业转化的过渡期，正是为了解决上述三个问题。第一条，通过带地勘费基数下放，加上事转企，予以解决，第二条和第三条，在企业机制建立之后，通过很长一段时间的自我积累和结构调整，才能解决。所以地勘单位的企业化经营不能等，必须从现在开始，尽快建立起企业的机制，同时保留“事业”外壳。
正是基于上述认识，国办发〔1999〕37号下发后，全国各地勘单位就立即投入到企业化经营的实践中去。如今，经过两年多的努力，已经取得了良好成绩，并且获得了一些经验。下面的三个模式，就是这些经验的体现。

7. 我国大部分地勘单位正在企业化改革之中

我国地勘单位是在计划经济体制下形成和发展起来的。旧中国几乎没有专业的地质队。新中国成立之后,由于经济和社会发展的需要,迫切要求加强地质工作。于是在当时的计划经济体制下,由中央财政出资组建地质队,统称地勘单位,实行事业体制管理。其经费由中央财政统一拨付,其任务由国家计划统一安排,所取得的地质成果上交国家,由国家向社会无偿提供。这种体制和机制显然无法适应社会主义市场经济的需要,因为大多数地质成果(除不具有排他性的公益性地质成果外)是矿山企业的生产要素或建设项目的基础工程,其本身就是企业生产过程的一部分。在政企分开、市场配置资源、企业具有独立经济利益的情况下,这些地质成果是不能无偿提供的,生产这些地质成果的单位也不能不搞独立的经济核算,这就提出了地勘单位企业化改革的问题。
早在1985年,地矿部党组就根据党的十二届三中全会制定的《中共中央关于经济体制改革的决定》精神,提出地质工作的“三化”,即地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化。改革历程大致经过两个阶段。第一阶段从“三化”的提出开始,到原地矿部石油局整体改企和地勘队伍属地化管理为止。这个阶段的改革是在国家直属事业单位大框架之内进行的,因此既要完成地勘预算逐步减少后的地质工作计划,又要从事市场的开拓,通过市场收入弥补预算内地勘费的不足。从这个意义上说,这个阶段的改革是为国家减轻负担,同时是为了自己的生存和发展。第二阶段从原地矿部石油局事业单位转企、国务院办公厅《关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发〔1999〕37号)下发开始,到现在乃至今后一个时期。这个阶段改革是国家把公益性地质工作和商业性地质工作分开,公益性地质工作由新组建的中国地质调查局组织实施,商业性地质工作由原地勘队伍来承担,国家不再向地勘队伍下达地质工作计划,但国家仍保留地勘费基数。此后,地勘队伍面向市场,商业性地质工作要从市场取得,其他产业活动也要来源于市场。通过市场活动,逐步转为企业。国务院办公厅《关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发〔1999〕37号)明确规定:“地质勘查单位主要从事资源勘查、开发和工程勘查工作,同时积极开发多种经营和服务创收,逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。”工业部门所属地勘队伍“可以从各自部门的实际情况出发改组为企业或进入企业集团”。这就是地勘队伍改革的目标。

8. 地勘单位企业化经营进展情况综述

地勘单位贯彻国办发[1999]37号进展顺利，企业化经营的改革正在深入进行，经济稳步发展，职工队伍稳定。现将了解到的企业化经营的一些信息，综合起来作如下综述，并提出一些建议。
一、地勘单位企业化经营的几种做法
国办发[1999]37号文提出的地勘单位企业化经营改革至今已有几个年头。整个改革进程在前两年的基础上有所前进，但发展不平衡，模式也多种多样。归纳起来，可能有三类情况：
（一）以云南地勘局为代表，实行“以局为单元。发展主导产业和支柱产业，同时坚持事企分开，稳住事业，做大产业”
（1）他们认为以局为单元发展主导产业和支柱产业的条件已经具备。提出：以矿产勘查开发业为主导产业，包括公益性地质大调查的技术劳务；商业性地质勘查（面对矿业权市场、勘查劳务市场）；矿产资源开发。以工程勘察施工和外经贸物业地产（第三产业）为支柱产业。围绕主导产业和支柱产业进行资产重组和机构调整。
（2）以地勘单位为基础，实行“两分离，一分流”。“两分离”是：①地勘单位的经营性资产和非经营性资产的分离；②主业与辅业的分离。“一分流”是：在“两分离”过程中对人员进行分流。剥离后的经营性资产和主业，转为企业；剥离后的非经营性资产和辅业，留给地勘单位，是事业性质。
（3）根据发展主导产业、支柱产业以及“两分离、一分流”的需要，将地勘费除事业开支外，分为三类，即分流人员费用、基地管理人员费用和用于产业投资的资金。
（4）根据新的体制，深化企业改革，建立股权多元的资源型股份公司并准备上市，面向社会筹集资本；对局机关进行改革，既要保事业单位的牌子，又要把事业的职能与企业的职能分开，建立集团公司；对再分离后已建立起来的企业，向建立现代企业制度的目标进行改造；对小企业网点，继续放开搞活。
（5）把改革和开放结合起来，发展和壮大产业经济。为此，他们实行“引进来，走出去”的发展战略，先后与加拿大、澳大利亚、南非、日本等国合作，开展风险勘查，已签订合同金额2750万美元，到位617万美元；走出去，到越南、缅甸、老挝等国家开展矿产资源勘查和开发。
（二）以浙江地勘局为代表，实行“以地勘单位为基础进行改制，以地勘局为单元，进行结构整合和疏通环境，充分利用事业牌子和企业机制，壮大经济实力”
（1）以地勘单位为基础，整体构建有限责任公司，同时保留原事业单位的牌子。有限责任公司主要由国有股和职工持股形成。
（2）以地勘局为单元，调整生产经营结构，并大力疏通外部关系。省财政已经答应，他们的地勘费基数每年递增8%，他们的养老、医疗保险，大部分已进入社会。
（3）逐步调整规范地勘局与所属企业化经营单位的关系。出于充分利用地勘局作为直属事业单位的牌子，要稳住它，扩大它的影响，在体制上不作改动，着重在机制上改革对所属企业化经营地勘单位的领导。
（4）发挥地勘队伍的优势，搞好为区域经济建设服务，用实际的业绩，让地方政府认识到地勘单位存在的重要意义和作用，为充分利用事业牌子和企业机制扩大社会影响。
（三）以安徽地勘局为代表，实行“对上保事业的牌子，对下抓企业化经营，以队为基础事企分开，以局为单元整合结构”
（1）他们认为，对上保事业的牌子，对下抓企业化经营，是符合安徽地勘局实际情况的选择。它既不影响继续享受事业单位的优惠条件，又不影响大力推进企业化经营的进程，二者相互配合，相得益彰。
（2）以地勘单位为基础，内部事企分开。其具体内容是把主业和辅业分开，主业是走市场的部分，即工程勘察、基础施工、多种经营等，内部完全模拟公司制运作，不与辅业部分渗合；辅业部分包括地质勘查、后勤服务、基地管理等，属于事业性质，但内部也搞企业化管理。
（3）以局为单元，整合产业结构，已确立地质勘查业、矿产品开发加工业、工勘施工业为主导产业，局将集中财力，加大投入，并多方筹集资金，把产业做大。最终形成“一院三个集团”的格局，即地调院、工勘集团、矿业集团、测绘专业集团。
（4）保证实现上述方案的主要措施是：①组织上大队内部事企划开，互不干扰，除队长外各负其责；②主业和辅业都搞三项制度改革；③对主业和辅业，都建立相应的激励机制和约束机制；④局将全力疏通外部环境，争取各种优惠政策。
二、对企业化经营中带有共性问题的评述
（一）地勘单位内部实行事企分开
地勘单位在深入实施企业化经营中，在局或地质大队内部，把事业和企业分开，互不干扰，相对独立地按照各自的机制运作，可能具有普遍意义。第一，从总结历史经验看，许多过去风光一时的市场收入搞得好的地质队，在事企不分体制下，纷纷走入困境。原因是市场收入的效益，都被本单位广大职工给吃了，或者替国家分担了经费不足的困难，无法形成积累。因此，一旦出现变化，他们没有任何承受能力，只好又退回事业的保险箱。第二，从现实看，长期事企混合运作，既管不好事业，也经营不好企业，造成“两耽误”。特别是有可能造成成本失真、效益失真。许多队办企业，在审计时出现的虚盈实亏；不少对外收入，通过地勘费暗补，维持表现的繁荣。这都是事企混合管理的结果。可以设想，一个队长，既要他维护出资者和债权人的利益，把企业搞好，又让他完成主办单元交办的安置人员、保持稳定的任务，而这两件事在具体执行上是相互矛盾的，很难处理好。所以在地勘单位内部实行事企分开，是很有必要的。分开的形式可以多种多样，有的在全局范围内分开，有的在地质大队内分开，有的作为企业，在属下设置专门管理事业的机构，都是可以的，不必强求一致。
（二）以局为单元进行产业整合
各地勘单位所办的企业，普遍存在着小、散、结构趋同，所以以局为单元进行产业整合势在必行。整合的办法可考虑：
首先，要明确全局所要发展的主导产业和支柱产业。这些产业确定的原则是：自己的优势同市场需求的结合点，二者缺一不可。
其次，根据主导产业、支柱产业的特点，决定整合和重组的要求。有的要以局为单元，统一发展。如：对大型矿产开发、矿产勘查的产业，就应当以局为单元，统一去搞。因为它的投资大、周期长、风险大，光靠一个地勘单位无法承受。有的要有分有统。如：对工程勘查、基础施工的产业，就应当有分有统，分是为了适应市场经营的需要，，发挥多个积极性，特别是对一些中小项目，光靠局统一去揽活是不现实的；统是为了更好地利用高级别的资质、大型的设备，更好地承揽大项目，更有效地开发新技术、新方法。有的则适于联营。如：旅游业、某些服务业等，既可以独立经营，又需要相互依托，招揽生意。
第三，调整的方法，可以根据各自的情况，分别进行。但是确定重大项目，筹措资金，必须在战略谋划的基础上进行，这里，增量的投入是至关重要的，局的作用具有决定性。当然，在具体步骤上，可以先以队为基础进行调整，发展各自的重点产业，然后局再作整合；但是条件成熟的，也可以在全局范围内，进行产业重组。
（三）局机关的改革要提到议事日程
近20年的地勘单位改革，都是在地质大队一级进行，局机关作为事业单位，全权领导着地勘单位的改革，而本身基本没有触动。这次，不仅有37号文件要求，局机关和地质大队都要改，而且在事企分开的要求下，局机关也必须改。
总体考虑是：地勘局作为事业单位的牌子不能动，保事业的牌子，首先要保局的牌子，在对外是事业单位的大前提下，在内部对事、企分别用不同机制和人员去管理，机构可以分三块：
（1）局机关要组织一个专门机构，代表出资人去管所属的业已分开的企业。可以组成管理国有股权（产权）的董事会，行使国有股东的权利，按照董事会的职权，确保出资人的权益。
（2）对局级还保有的事业职能，要进一步明确、细化，组成专门机构去管。这里的问题是如何规范地分配事业费（增量投资交给管企业的去配置），并且一定要包死基数（政策性增资，统一调整基数），不搞临时增补，防止“跑局钱进”，形成要钱的机制。
（3）局机关的办公室、政治工作机构、人事机构、财务机构等，可以不分为事业和企业，作为综合部门，管理所属单位各自的业务。
局机关管企业的部分，进一步发展可能有两种模式：一是作为控股公司，专门从事资本经营，不搞实业经营；二是作为集团公司，既搞资本经营，也搞实业经营。
（四）改革的基本方向是实行现代企业制度
党中央提出的实行现代企业制度，就是要使绝大多数国有企业改造成为公司制企业，其关键是要建立与现代公司运行机制相适应的公司治理结构。
现代公司最基本的特点，一是众多出资者共同出资，形成了公司的法人资产，股东对公司债务所负责任只以其投入的股本为限；二是企业所有者与经营者的分离，所有者“远离”企业的生产经营活动，由具有经济能力的人直接管理企业的运营。正是由于这些特点，现代公司必须建立起有效的法人治理结构，以通过出资者（股东）对公司控制权的配置和行使，来保证资产的安全和实现利益的最大化。因此，公司治理结构是现代企业制度的核心。
局属的骨干企业，有条件的地勘单位都要逐步实行现代企业制度。对此，许多地勘局和地勘单位都作了有益的探索，既取得了经验，也遇到了问题。当前的主流方向应当是积极创造条件，加速改革进程。首先可以在出资者到位、经营者与所有者分离这两个基本点上进行深入，模拟运行，待条件成熟时再建立规范的现代企业制度。
（五）对小型企业网点放开搞活
这项工作已有相当的进展，但要深入抓下去。放开的原则要坚持：①坚持以地质大队一级地勘单位为主体，不能多头放。②坚持与产业结构调整、资本结构调整相结合，不能孤立地抓放小。③要确保国有资产不流失，保护资产所有者的权益。④要坚持与职工分流相结合，不能把资产放开了，把人员留下来。
放的形式要灵活多样：①股份合作制。国家投入可转为债权，逐步返回。②合伙经营。可本着职工自愿，单位同意，按有关法律和规定的程序改制，国有资产全部置换。③产权出售。包括整体出售、部分出售、单项出售。必须严格评估，公平交易。④引资嫁接。包括入股式嫁接、联营式嫁接。⑤企业兼并。包括承担债务式兼并、投资入股式兼并、购买式兼并、行政划拨式兼并等。⑥租赁经营。包括抽资租赁、抵押租赁、还本租赁。⑦承包经营。包括风险抵押式承包、定额上缴式承包。
（六）切实抓好人员的分流
由于职工的素质同产业的要求不够适应，即使产业结构调整到位，小企业放开，仍有一部分职工得不到安置。因此，采取多种形式分流职工，同营造新的产业一样重要。其具体做法是：①实施再就业工程。各单位建立“再就业工程专项费用”，专项用于下岗职工培训和再就业支出，增强职工转岗适应能力，增加再就业机会。②鼓励下岗职工从事集体、个体经营或对外劳务输出。根据情况，对个体经营者可适当支助资金或贷款；要求保留职工身份的，必须按规定交足规定的费用。③退养。45岁以上的，可以按照一定标准，发放退养费，到退休时再办理退休。④退休。因身体状况不佳，退休年龄可放宽5年（比国家规定），但须本人申请，单位同意，局批准。⑤解除劳动关系，一次性安置。由本人申请，家属签字，经职代会同意，企业法人代表批准，公证部门公证，可以与单位解除劳动合同，做一次性安置。安置费用的标准可灵活掌握。
（七）基地管理逐步实行社会化
在对主导产业、支柱产业的企业实行公司制改革，对小企业网点实行放开搞活的同时，再把主业和副业分离、物业管理和生产经营分离，以减轻新改制企业办社会的负担。其具体做法是：对原地勘单位的基地进行改造，组建物业管理中心，条件成熟时，可转为社区服务中心，与原系统脱钩。
物业管理中心的职能是：①管理原地勘单位基地的房地产，有的直接经营，有的服务维修；②管理没有进入股权的原来国有资产，以及代表所有者管理小企业网点的国有股权；③经营管理原地勘单位基地的公用服务设施；④管理离退休职工的日常事务；⑤管理下岗职工，有的可以搞待岗培训。
物业管理中心实行“独立核算、有偿服务，以收抵支、定额补贴，超支不补、节约提成”的经济责任制。关键是要制定公平合理的收费标准，有的标准要经过批准，不能自作主张。
物业管理中心的领导体制，有的由地勘局直接管理，有的经地勘局委托，由局属企业管理。不管由谁管理，都要规范管理模式，建立既有利于提高服务质量，又有利于高效益的经济承包责任制。而且管理方式逐步向城市社区管理中心学习，以便条件成熟时，放到当地社区。
三、地勘单位企业化经营面临的问题和困难
地勘单位企业化经营已经取得的成绩应当肯定，但面临的困难和问题也越来越突出，有的是原来潜伏着，现在表面化了；有的则是在新形势下发生的。其中主要有：
1.政府的现行政策和某些行为，不利于地勘单位企业化经营的推进。如：①事业单位调整工资，不是按全部在册人员给，而是扣除已经转企的人员；②省级财政要求地勘单位按全额预算的事业单位进行会计核算、上报会计报表，强化了事业管理，弱化了企业管理；③某些地方财政和主管领导，认为地勘单位对外收入，应相应减少财政拨款，使地勘单位感到越搞企业化越吃亏。
2.这次调工资，为广大地勘职工增加收入，本来是件大好事，但是也对企业化经营的推进产生负面影响。比如：从事事业性质工作职工工资的提高，必然造成从事企业工作的职工的攀比，进而加大了企业压力，促使成本提高，竞争力减弱，甚至影响向企业分流人员。再比如：由于事业单位定期提高工资，也普遍强化了保事业牌子的意识，因为一次调工资可使一个局增加上千万元的财政拨款，这比市场上收入上亿元还顶用。可见，事业的牌子很值钱，如果能稳住这个牌子，干嘛还要冒企业化的风险呢。
3.地勘单位人员过多，且素质和结构不适应的问题越来越突出。原以为通过生产经营结构调整，可以把现有人员大部分转到企业去。两年的实践证明，这是不可能的。因为新的产业所需要的人，并非是现有富余人员所能胜任的。所以，即使地勘单位生产经营结构调整到位，大多数富余人员也无法得到安置，同时也不能用企业赚的钱去为地勘单位养活人。富余人员难以解决是大多数地勘单位面临的最大问题和困难。
4.许多地勘单位现有的市场收入，有相当一部分是靠地勘费的补贴而取得的，这也是原来没有引起重视或认识不足的问题。人们习惯上总是把市场收入同地勘费拨入加在一起，计算地勘单位的总收入，并用市场收入占地勘单位总收入的百分比来论证地勘单位的市场化成就。可是如果某些市场收入是靠地勘费补贴才能实现，那么一旦补贴没有了，这部分市场份额就失去了竞争力，收入也就没有了。所以这部分市场收入与地勘费的关系，不是彼此独立相加的关系，而是一方没有、另一方也不存在了的关系。这不能不说是地勘单位潜伏的一个严重问题，因为在市场经济条件下，地勘单位不可能长期靠补贴在市场上竞争。
5.地勘单位对主导产品或主导劳务的选择面临难题。从地勘单位的自身优势看，一是开矿，探采结合；二是从事地质勘查劳务。但这两根支柱都步履艰难。在开矿方面，不是所有省地勘局都有这个优势，在一个地勘局内，也不是所有地质队都有这个优势。即使存在这种优势的局和队，也普遍存在两大难题：一是开矿的环境太差，比较普遍地存在着当地政府侵占矿业权人的利益。二是开矿所需的资金短缺，同时开矿的层次也太低。靠地质队这一级办矿，只能是小打小闹，且也容易受侵犯。而要上规模、正规开采，需要大量资金，特别是开发有色金属矿，投资大、周期长，没有国家的专项支持，难以成功。在地质勘查方面，生产能力过大而有效需求不足的局面进一步加剧：①属地化之后，真正用于地质勘查投入的明显减少。因为现在是根据投入效益作出的自主选择，效益不好，投入自然减少。②社会资金对商业性地勘投入仍然缺乏积极性，一方面，许多老矿山已进入中后期，迫切需要后备资源，但又没有资金开辟新区找矿；有的虽有投资意向，但又难以选到理想的矿区、矿点。另一方面，有的地勘单位占有大量成矿区域和有远景的矿点，但又缺少足够的资金进行投入；如果让他们让出地盘，要价又太高，买方难以认同。目前正处在互不相让的状态。③除矿产勘查而外的地质勘查诸如环境地质、灾害地质、农业地质、旅游地质等，说起来前景广阔，做起来很少有人问津，原因是这些地质工作多是供给方炒起来的，真正的社会有效需求还没有较多地出现。
6.对地勘单位某些优惠政策难以落实，有的规定也相互矛盾。如：国办发[1999]37号文规定“地质勘查单位转让国家出资形成的探矿权时，允许其部分或全部转增国家资本金”。可是《矿产资源法》实施细则又规定，地勘单位过去已经取得的探矿权，如果超过保护年限，收归国家所有。这后面的规定，实际上否定了前面的规定。有些地方政府，包括国土资源主管部门，把地勘单位过去形成的已超过保护期的探矿权，拿出来转让，招商引资，地勘单位难以接受。
四、解决地勘单位困难和问题的对策建议
1.对地勘单位面临的困难和问题，要有理性认识。它既是结构性的，又是体制性的。所谓结构性的，就是在计划经济体制下，用行政方法配置的庞大的地质队伍，在市场经济体制下，由市场来配置，不需要那么多了，而且差距很大，甚至连原来的10%都用不了，90%要转为非地勘业。这是一种非常严酷的现实，不是临时的困难。所谓体制性的，是指在计划经济体制下，我国商业性固体矿产的勘查，是由国家财政提供经费，用完即核销的事业管理体制，而在市场经济体制下，矿产品是竞争性商品，勘探费由企业出资，进入矿产品成本，可见商业性矿产勘查是一种企业行为。因此，地勘单位企业化经营，实现结构调整、体制转换，从根本上说是由我国经济体制改革的大环境所决定的，其方向是不可逆转的。对上述两点，一定要有清醒认识，不能存在侥幸心理。
2.要正确处理事业牌子和企业化经营的关系。地勘单位仍然保留事业性质本身，就是一项重要政策，充分而有效地利用这项政策，理所当然地是我们要努力坚持的头等大事。对此，有许多地勘局做得很好，应当继续努力。但是这毕竟不需要组织很多人去做，只要明确责任，指定专人去疏通就可以了。同时也不宜扩大宣传，因为在这件事情上让广大职工知道得太多，有可能造成负面影响，甚至形成层层向上的一种机制。对地勘局的主要职能来说，应当放在组织和领导地勘单位实施企业化经营上。实际上大家也是这样做的，这里需要论证的是在处理向上要和向市场要的关系上可能有四种结果：一是向上要影响了向市场要，即由于向上要，强化了干部和职工的等、靠、要的意识，弱化了闯市场的劲头；二是向市场要影响了向上要，即由于对上边的工作没有做好，造成市场增收，而相应减少财政拨款；三是向上要和向市场要互不影响；四是向上要增强了向市场要的实力，即把向上要的钱利用得好，能够产生长期效应。我们应当努力争取第四种结果，至少要达到第三种结果，一定要防止第一种和第二种结果。
3.地勘单位的人多，靠企业化经营来消化或转移又是不可能的。所以大量富余人员长期滞留在地勘单位，是很多地质队由事业向企业转化过程中无法回避的大问题。对此，必须求助于政府。办法是：比照国内一些大企业的做法（如石油、石化、银行），对原事业编制的职工，年满45岁以上的可以内退或买断。其所需费用，首先从地勘费基数中拿出一部分，再由财政部门一次性支持一部分。这个问题解决了，地勘单位企业化经营就会大大前进一步。据估算，45岁以上的职工，约占地勘单位现有在岗职工的1/3，他们之中的大多数是富余人员。稳住了这些人，就稳住了整个局面。实践也证明，与其花钱办那些为安置人而不死不活的企业，不如干脆把钱用于这些人员的内退或买断。
4.地勘单位用于经营性的资产和资金严重不足，大多数为人均不足1万元。为了缓解这个问题，除了从地勘费基数中每年挤出10%用于投资而外，还需要政府从两个方面给予切实的支持：一是对地勘单位用国家预算完成的探矿权，不受保护年限的限制，谁找的矿，归谁支配，形成的探矿权价款，转增国家资金；二是建立专门用于补贴矿产普查的“地质勘查基金”，把地勘单位的主业培育和发展起来。这等于增加地勘单位经营性资产。因为主业有活干了，地勘单位现有的装备和技术都可以派上用场。
“地质勘查基金”用于补贴普查，不是用“基金”直接立项，代替企业去找矿，而是通过“基金”的杠杆作用，经过两级传导，去调动社会资金，增加勘查投入。首先，用“基金”补贴矿产普查。之所以补贴普查，是因为在整个矿产勘查中，普查阶段风险最大，社会资金最不肯进入，通过政府补贴，可以调动社会资金进入普查。其次，一旦普查有所突破，找到了市场需要的有望矿点、矿区，就可以有效地调动社会资金进入矿产勘查。这样，通过两个层次调动，即政府补贴，调动社会普查资金；普查成果，调动社会勘查资金，就可以用少量的政府补贴，把固体矿产勘查的投入启动起来，促进地勘单位主业的发展。
5.政府的各项政策，必须向有利于推进地勘单位改革的方向转变。很明显，要求地勘单位实行企业化经营，逐步成为“四自”的经济实体，是国办发[1999]37号文的既定方针。因此，各级政府对地勘单位的政策应当服从并服务于这个总目的，而不是相反。当前，至少在如下3个问题上应当进行政策的调整：①在对地勘单位按事业性质调整工资时，不宜划分已转产或未转产，应当一视同仁，统一增加基数；②在财务制度上，在满足统一报表要求的前提下，政府有关部门应当鼓励地勘单位加强对外增收的核算，不要把财务预算管理，管得太死；③对企业化经营效益好的地勘单位，政府有关部门应当促进它，表扬它，而不要减少它应当得到的财政拨款。总之，对地勘单位所有的财政优惠和政策，应当有利于它向市场上创收，而不是鞭打快车。要研究建立支持地勘单位企业化经营的政策体系。