国家发展与改革委员会与和谐矿区建设的相关实践

1. 国家发展与改革委员会与和谐矿区建设的相关实践

（一）资源枯竭型城市转型发展的历史脉络
21世纪以来，党中央、国务院高度重视东北资源型城市出现的问题，国家有关部门也开始研究推动资源枯竭型城市可持续发展工作。2001年国家“十五”规划纲要中，首次明确提出促进资源枯竭型城市发展接续产业和替代产业。同年，国务院把辽宁省阜新市确定为全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市。2002年党的十六大报告进一步明确了支持资源开采为主的城市和地区发展接续产业的政策。2004年，国务院设立振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室，把促进资源型城市可持续发展作为老工业基地振兴的重要工作加以推进。继阜新市资源枯竭型城市经济转型试点后，经国务院同意，先后选择大庆市、伊春市、辽源市、白山市和盘锦市等不同资源类型、不同开采阶段的城市开展经济转型试点，并就矿山破产、棚户区改造等问题会同有关部门多次进行调研，向党中央、国务院提出政策建议，率先启动了中央下放地方煤矿棚户区的改造工作。
2005年8月，温家宝总理在国家计生委向国务院报送的《用科学发展观统筹解决资源枯竭型城市人口与发展问题》报告上批示：解决资源枯竭城市存在的贫困、失业和环境问题，是落实科学发展观、构建和谐社会、实现小康目标的一项重要而不可忽视的任务，并要求国家发改委会同有关部门研究提出意见。同年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》再次明确提出“促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴”的战略方针。2006年通过的“十一五”规划明确提出“抓好资源枯竭型城市经济转型试点”，“建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制”。同年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，把“建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型实行扶持措施”作为促进区域协调发展、构建社会主义和谐社会的重要内容之一。2007年党的十七大报告、《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)再次强调促进资源枯竭型城市实现经济转型。
《若干意见》是新中国成立以来第一个专门针对资源型城市可持续发展问题的综合性指导文件，标志着我国资源枯竭型城市经济转型试点进入全面铺开阶段。此后，2009年《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》(国发[2009]33号)、2010年“十二五”规划纲要以及国务院每年的政府工作报告，都把帮助资源枯竭地区实现经济转型、促进资源枯竭地区可持续发展作为各级政府当前和未来一段时期的重要工作。按照《若干意见》要求，国家有关部门在充分调研和征求各方面意见的基础上，确立了资源枯竭型城市的确定原则及相关指标。从2008年起，国务院在全国范围内先后分三批确定69个城市和9个处于大小兴安岭林区的县级单位，列入中央支持资源枯竭型城市经济转型的政策范围，对首批转型试点城市中历史遗留问题尚未彻底解决、可持续发展能力较弱的辽源市、阜新市等11座城市，决定延长中央财力性转移支付年限至2015年。2010年12月，国务院正式批复设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”。这不仅是我国设立的第 9个国家级综合配套改革试验区，也是唯一一个覆盖省域的系统性国家级资源型经济综合配套改革试验区。《若干意见》的出台和山西省获批国家资源型经济转型综合配套改革试验区，标志着我国促进资源枯竭型城市经济转型和可持续发展开始进入了新的历史阶段，资源枯竭型城市经济转型由局部省区一些城市试点向全国所有资源型城市推开（马克等，2012）。截至2012年底，国家已投入303亿元，对全国69座资源枯竭型城市转型进行资金扶持。
（二）我国资源枯竭型城市经济转型取得的成效
我国资源枯竭型城市经济转型在中央的正确领导下，在国家有关部门的协调组织下，在各相关省市和资源枯竭型城市的共同努力下，取得了显著成效，为全国资源型城市经济发展方式的转变积累了经验。
1.资源枯竭型城市经济社会变化显著
一是打破了经济增长长期低速徘徊的局面。“十一五”期间，首批确定的12个经济转型试点城市的地区生产总值年均增长10.5%，高于全国平均水平。与此同时，单一的产业格局有所改观，采矿业占地区生产总值的比重由2006年的18.3%下降到2010年的12%，非传统产业比重不断上升。
二是人们的观念和精神面貌发生了巨大变化。通过转型实践，资源枯竭型城市的干部群众看到了希望、增强了信心、扭转了颓势，从焦虑、彷徨的情绪中走出来，振奋精神、埋头苦干，形成人人关心转型、支持转型、参与转型的良好氛围。
三是体制机制创新迈出了重要步伐。转型城市以改革为动力，有效破解了多年来积累的深层次体制性和机制性矛盾。通过深化国有企业产权制度改革，转换了企业经营机制，实现了国有企业股份制和民营化改革，使企业焕发了生机。
四是接续替代产业初具规模。转型城市以市场为导向、以企业为主体，在提升和延伸传统产业的同时，大力发展接续替代产业，把优化升级产业结构作为可持续发展的根本出路。在推动现有要素整合和并购重组基础上，积极引进域外资金和知名企业，加快装备、食品、纺织服装、现代生物、电子信息、新材料等新兴产业发展，并利用矿山遗址发展旅游业。
五是生态环境建设和沉陷区治理效果明显。转型城市以生态环境整治为突破口，通过加大对生态环境恢复治理的投入、加强地质灾害和环境污染综合治理，减少了能源消耗以及二氧化硫、氮氧化物等污染物的排放，提高了城市绿化覆盖率，城市生态环境和人居环境得到整体改善，人民生活质量明显提升。
六是民生状况得到初步改善。转型城市充分利用地方新增财力和中央财力性转移支付资金，着力解决失业、沉陷区治理、棚户区改造、社会保障体系完善，以及企业拖欠职工工资等诸多问题，使广大人民群众在转型中得到实惠，城乡居民收入大幅提高，社会保障、教育文化、医疗卫生水平全面提升。
2.促进资源枯竭型城市经济转型政策支持体系已初步形成
一是建立了资源枯竭型城市中央财力性转移支付制度。国家已分三批确定了全国69座资源枯竭型城市，确定了大小兴安岭林区9个县级单位参照执行资源枯竭型城市财政转移支付政策。国内10余个省(区)也相应出台了配套政策、设立专项资金，并出台了中央财力性转移支付补助资金管理办法。
二是煤矿、林业和工矿的棚户区改造全面铺开。在东北地区中央下放地方煤矿棚户区改造试点的基础上，启动了中西部地区中央下放地方煤矿改造以及林业棚户区和工矿棚户区改造工程，并给予政策与资金支持。
三是国家设立了接续替代产业转型专项资金和可持续发展专项贷款。目前，中央已累计安排中央预算内资金数十亿元。国家开发银行与部分试点城市签署合作备忘录，并选择部分资源枯竭型城市先行试点，已与首批6个试点城市签署了320亿元的融资协议。国土资源部也加大了对资源枯竭型城市矿山环境治理的资金支持力度。
四是促进资源型城市可持续发展的政策法规体系已初步建立。国家有关部门已出台了《资源型城市可持续发展准备金管理试行办法》，《资源型城市可持续发展条例》也进入了国家立法规划的前期工作，资源税改革试点已率先在新疆等地实施，国内相关省市也分别出台了促进本区域资源型城市可持续发展的政策法规。
五是建立了资源枯竭型城市经济转型成效考核评估机制。目前，国家已对首批资源枯竭型城市经济转型成效情况进行全面评估，根据评估结果对处于不同发展阶段的城市给予分类支持，建立分类指导、滚动推进、有进有出的财政支持机制，并启动了全国资源型城市可持续发展规划的编制工作。
3.促进资源枯竭型城市经济转型的工作机制已初步建立
我国已初步建立起国家、省、资源型城市三级为主体的上下联动、协调配合的促进资源枯竭型城市经济转型的工作机制。国家发改委首次设立了资源型城市发展处，负责资源枯竭型城市经济转型与促进资源枯竭型城市可持续发展的日常工作，并牵头协调国家有关部委研究制定、起草相关政策法规。相关省市按照省级政府负总责的要求成立了专门机构，积极研究制定本省区促进资源枯竭型城市经济转型和可持续发展的实施意见。许多省市建立了由主要领导牵头负责的工作领导小组或工作联席会议制度，明确工作目标和任务，同时出台了实施资源枯竭型城市经济转型的综合性政策文件，指导协调解决资源枯竭型城市经济转型的重大问题。各资源枯竭型城市也相继成立了转型办公室，具体负责转型方案的制定与实施。
（三）我国资源枯竭型城市转型的基本经验与启示
1.基本经验
（1）必须把体制机制创新作为推进资源枯竭型城市经济转型的强大动力。对正处于经济和社会转型的我国来讲，无论是资源型城市，还是非资源型城市，都要通过深化改革来破解其社会经济发展中的诸多矛盾和难题。尤其对资源枯竭型城市而言，只有通过改革和体制机制创新，才能解决长期制约城市社会经济发展的体制性、结构性、社会性矛盾和问题，实现资源枯竭型城市的可持续发展。资源可以枯竭，但人的创造力不会枯竭。因此，必须坚定不移地把改革创新精神贯彻到资源枯竭型城市经济转型的各个环节，以解放思想、转变观念为先导，以体制机制创新为动力，加快资源枯竭型城市的改革步伐，推动由资源型城市向创新型城市的转型。构建有利于科学发展的充满活力、富有效率、更加开放的体制和机制，增强资源枯竭型城市可持续发展的活力和内在动力，走出由资源依赖向创新驱动的转型之路。依靠科技进步加速实现转型，不断增强创新对城市转型的支撑力。
（2）必须把转变经济发展方式作为资源枯竭型城市经济转型的主线。资源枯竭型城市经济转型不是简单地用新产业替代旧产业，重要的是转变经济发展方式。如果不在转变经济发展方式上下功夫，即使用新的产业替代了旧的产业，也只能带来一时的繁荣，最终还是走不出衰退的怪圈。而落实科学发展观、加快转变经济发展方式，最重要的是要解决自然资源、环境容量的有限性与可持续发展之间的矛盾。因此，必须把转变经济发展方式贯穿于资源枯竭型城市经济转型的全过程，以发展方式转变推进城市转型，把城市转型与统筹推进工业化、城镇化和农业现代化有机结合起来，协调当前与长远、总量与结构、全局与局部之间的关系。同时，把培育战略性新兴产业和改造提升传统优势产业结合起来，把谋划发展与推动转变结合起来，着力实现由外延式增长向内涵式增长转变、由粗放型增长向集约高效型增长转变、由采掘和资源开采业为主导向三次产业协调发展转变。
（3）必须把着力解决民生问题作为资源枯竭型城市经济转型的出发点和落脚点。这是所有资源枯竭型城市经济转型取得成效的最宝贵经验。城市转型必须要以人为本，不能在转型完成后再给人民实惠，而是在转型过程中就让人民获得实惠。转型的目的是让人民生活得更加美好，所以民生问题是转型的核心和落脚点。要看到，在计划经济时期我国资源枯竭型城市在为国家社会经济发展做出过历史性贡献的同时，也付出了巨大代价。由于体制转轨不彻底，导致这些城市在民生方面的历史欠账积重难返，因此，必须使转型过程成为人民群众得实惠的过程，否则转型难以推进。只有让人民在转型过程中得到实惠，才能营造一个和谐稳定的环境，转型才能赢得人民的支持。国内许多资源枯竭型城市之所以能够成功走上经济转型之路，就是找准了改善民生和经济转型的结合点，紧紧抓住与人民群众生产生活密切相关、亟待解决的难点问题，以实际行动赢得人民群众的理解和支持。
（4）必须把大力发展民营经济作为资源枯竭型城市经济转型的突破口。就业是国内所有资源枯竭型城市面临的最大问题，它与城市每个人的切身利益息息相关。解决就业问题既需要大的龙头企业，也需要无数能够充分吸纳就业的中小企业，而中小企业的发展有赖于民营经济的发展。因此，要大力发展民营经济，落实好国家关于鼓励发展中小企业和民间投资的一系列政策措施。通过政策引导和优化服务环境，带动“全民创业”活动的开展，激发人民群众的创业积极性，尊重和发挥人民群众的自主创业精神，以创业带动就业，发挥民营经济在吸纳就业中的作用，使民营经济成为资源枯竭型城市新的经济增长点。只有调动一切力量，才能真正做到转型为了人民、转型依靠人民、转型成果由人民共享。
（5）必须把环境整治和生态建设放在资源枯竭型城市经济转型的突出位置。整治环境、保护生态不仅是资源枯竭型城市可持续发展的重要内容，也是改善居民生活环境、促进经济发展方式转变的必然选择。因此，必须突出环境整治和生态建设的重要性，从制度建设入手大力推进，坚持“谁开发，谁保护”、“谁污染，谁治理”、“谁破坏，谁恢复”的原则，建立资源开发项目生态环境影响评价制度、矿山建设与资源开发生态环境保证金制度和监督检查制度等，从开发利益链的根源开始严管，摒弃先污染后治理、先破坏再恢复的传统工业化道路。同时，大力发展循环经济，推动节能减排工作，加强生态建设和环境保护，提高资源环境的承载力，以实现生态与经济、生产与环保的协调、持续、健康发展。
（6）必须充分发挥中央财力性转移支付资金对资源枯竭型城市经济转型的引导作用。近年来，国家对资源枯竭型城市的资金投入，不仅在解决资源枯竭型城市燃眉之急方面发挥了重要作用，而且起到了“四两拨千斤”的引导推动作用。许多试点城市在中央和所在省政府资金支持下，按国家资金使用要求和范围，根据本地实际，集中投入到了最需要的地方，不仅化解了社会管理和公共服务等历史欠账和遗留问题，解决了长期拖欠的职工和教师工资、医疗和社会保险费用，而且有效引导社会资金流动，为维护资源枯竭型城市的社会稳定、促进城市的可持续发展发挥了不可替代的作用。
（7）必须把招商引资和项目建设作为资源枯竭型城市经济转型的有效载体。对资源枯竭型城市来说，无论是传统产业改造与提升，还是接续替代产业发展，都离不开投资和项目建设。扩大投资和项目建设是资源枯竭型城市发展接续替代产业、重构产业结构的核心之举。扩大投资和项目建设需要借助外力，而借助外力就要坚持对外开放，牢固树立“市外即外”的大开放理念，把招商引资作为城市转型的外力，拓宽招商思路，改进招商方式，将过去单纯的就项目引项目改为有针对性地实施集群式招商或产业链式招商，将承接产业转移与打造自身优势产业紧密结合，以建设项目园区和产业集聚区为重点，打造基础设施完善、要素集聚能力强的接续替代产业发展平台。通过招商引资、市场运作以及实施项目、产业、园区建设等措施，实现招商引资和项目建设的大突破。同时，整合政府投融资平台，实现政府资源、金融资本、社会资本的有效对接，为城市转型提供资金保障。
（8）必须把营造良好的外部环境作为资源枯竭型城市经济转型的关键环节。资源枯竭型城市经济转型能否实现招商引资的大突破，关键在于城市的投资发展环境。因此，必须加强城市“软硬”环境建设，提升城市品位，通过深化行政管理体制改革和软环境综合整治，提高政府服务质量和办事效率，为投资者提供更加优质的服务。强化对招商引资和项目建设的管理，严格实行服务承诺制和责任追究制，及时处理影响经济发展环境的事件。推行“首问负责制”、“限时办结制”等措施，为外来投资者提供全方位、全过程的“保姆式”、“一站式”服务，为打造集聚各类生产要素的平台、增强外来投资的吸引力创造条件。同时，加强全社会的诚信建设，以政府诚信带动企业诚信、公民诚信、社会诚信（成克等，2012）。
2.我国资源枯竭型城市十年经济转型实践带给我们的启示
一是把握转型的最佳时机，未雨绸缪是十分必要的。研究和实践都表明，能够在资源型城市发展的成熟阶段主动转型可以比较平稳地、以较小的代价实现资源型城市的可持续发展。
二是必须因地制宜、科学地选择转型产业。资源型城市的产业发展应由单纯地注重资源要素向注重多元要素转变。实践证明，只有实现产业结构的多元化和三次产业的协调发展，才能避免“矿竭城衰”的局面，阜新的经验和教训必须汲取。
三是产业转型必须与解决就业问题相结合。资源的衰竭伴随着大量工人的下岗，因此转型产业中既要有可以带动地方发展的龙头企业，也必须发展诸多能够充分吸纳就业的劳动密集型产业。
四是产业转型必须注重各类人才的培养。很多城市也想在资源以外的产业方面有所发展，但往往苦于人才的匮乏，最终又搞起了资源型产业，因此要通过各种渠道挖掘和培养不同类型的人才。
五是必须坚持自力更生、艰苦奋斗和国家政策措施支持相结合。对于面临诸多问题的资源枯竭型城市而言，国家的政策措施是走出困境的有力支撑，而政策措施也必须通过资源型城市自身不懈的努力才能取得良好的效果。
六是尽快建立健全促进资源型城市可持续发展的长效机制，是我国资源型城市经济转型实现可持续发展的关键。其核心内容是建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，完善资源型产品价格形成机制，为资源型城市可持续发展提供制度保障（彭会军，2009）。
（四）未来我国资源枯竭型城市经济转型与可持续发展面临的挑战
尽管我国资源枯竭型城市经济转型取得了一定的成效，但制约资源枯竭型城市经济转型和可持续发展的深层次的体制性、机制性矛盾和问题仍然没有彻底解决，资源枯竭型城市经济转型工作依然任重道远。
1.大量的历史遗留问题还需相当长一段时间来化解
资源枯竭型城市经济转型是一个漫长的过程，特别是资源枯竭型城市积累了大量历史遗留问题，而解决这些问题不可能一蹴而就。应看到我国资源枯竭型城市长期积累的矛盾和问题要比国外复杂得多，既有资源枯竭所带来的问题，也有政策体制变化带来的问题，诸多因素相互叠加、相互影响、相互作用，使得解决问题的难度非常大。就目前情况看，由于基础条件、资源禀赋和区位不同，除个别城市已经步入可持续发展轨道外，大部分资源枯竭型城市的经济转型还远没有实现，还存在很多困难和问题。如，资源枯竭型城市产业结构单一、层次低，以及承载产业接续替代能力不强、服务业发展滞后；资源枯竭带来的就业和再就业压力巨大，而大量失业导致城市困难群体增加、收入水平下降，甚至出现贫困集聚和代际传递问题；社会保障历史欠账较多，分离企业办社会职能的矛盾较为突出，特别是存在厂办大集体问题；城市基础设施建设滞后，大量的棚户区需要改造，但政府财力有限、负担过重、自身发展能力不足；资源的过度开发导致区域生态条件恶化，采煤沉陷、植被破坏、环境污染等问题严重；大量堆积的金属尾矿、煤矸石以及深部采空区、大型矿坑等存在严重的安全隐患，威胁着人民的生命财产安全，等。上述这些问题需要在相当长的一段时间内才能得以解决。
2.建立资源枯竭型城市可持续发展体制和机制任务艰巨
促进资源枯竭型城市经济转型与可持续发展是一项复杂的系统工程，其成功与否关键在于促进资源枯竭型城市可持续发展长效机制能否建立起来。尽管国家出台了一系列政策措施，但也只是刚刚起步。就《若干意见》而言也只是原则性的，是为了应急解决当前资源枯竭型城市所面临的突出矛盾和问题，其与建立法律法规体系的要求还有很大差距。特别是《若干意见》的配套政策文件以及具体操作性措施的欠缺，增加了资源枯竭型城市落实政策的难度，降低了《若干意见》的可操作性和指导作用。目前，资源枯竭型城市的经济转型面临以下艰巨的任务：尽快建立资源开发补偿机制、衰退产业援助机制以及促使资源价值得以实现并在各利益主体之间合理分配的机制；加快资源型产品价格改革，逐步形成能够反映资源稀缺程度与市场供求关系、环境治理与生态修复成本、代内与代际公平的资源型产品价格形成机制；加快资源税费制度改革，实现对各方特别是资源枯竭型城市的合理补偿等涉及一些重大利益格局的调整；尽快建立可持续发展准备金制度与相关管理办法和条例；完善市场体系、宏观调控体系，加快行政管理体制、财税体制以及资源管理制度改革；加快培养资源枯竭型城市经济转型的专业人才队伍，等。解决我国资源型城市转型面临的问题没有现成经验可循，需要我们在实践中勇于探索，以改革创新的精神去面对，用新思路、新机制、新体制加以解决。因此，必须充分认识到建立资源枯竭型城市可持续发展体制和机制任务的艰巨性（马克等，2012）。

2. 和谐矿区建设是我国矿业实现科学发展的现实需要

中国矿业科学发展必须实现矿产资源开发利用方式转变，促进资源利用效率提高，生态环境明显改善，矿山安全生产形势根本好转，扭转城乡、区域发展差距扩大趋势，使矿区群众就业比较充分，社会保障体系基本建立。建立合理有序的矿产开发收益分配格局，形成地方政府、矿山企业、矿区群众各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。开展和谐矿区建设，促进矿业健康发展、矿区居民持续增收、矿区所在地经济社会稳定发展，使中国矿业从原始、粗放的初级阶段，迈上高效、绿色、安全、和谐的高级阶段，是我国矿业科学发展的必然选择。
（一）和谐矿区建设是开展党的群众路线教育实践活动的重要成果
坚持走群众路线是中国共产党持续取得各项事业胜利的法宝。和谐矿区建设是开展党的群众路线教育实践活动的重要成果，是立行立改、切实维护矿区群众合法权益的重要举措。和谐矿区建设也要从根本上解决“为了谁、依靠谁”的问题，和谐矿区建设既是为了矿区群众，也要依靠矿区群众。因此，和谐矿区建设要密切和矿区群众的血肉联系，切实维护矿区群众的合法权益，建立矿区群众持续稳定增收的长效机制，也要依靠矿区群众自觉维护矿区矿产开发秩序，支持矿山企业发展，促进矿区经济社会的和谐稳定发展。
（二）和谐矿区建设是转变政府职能维护矿区群众权益的治本之策
和谐矿区建设是国土资源管理积极承担社会管理责任，推动矿产开发领域经济建设、政治建设、社会建设、文化建设以及生态文明建设“五位一体”管理的重要举措。和谐矿区建设要充分厘清政府和市场之间的界限，坚持简政放权，加强政策指导和支持，优化服务和监管，将能放给社会和市场的放出去，发挥行业和市场的力量，调动各方积极性，主动推进和谐矿区建设。
（三）和谐矿区建设是探索促进资源管理方式和利用方式转变的一种尝试
“十二五”是全面建设小康社会的关键时期，是转变经济发展方式的攻坚阶段。中国矿业肩负着落实“节约优先”战略，从粗放发展走向集约发展、绿色发展、安全发展、和谐发展的时代责任。和谐矿区建设就是要通过促进资源管理方式和利用方式转变，力争为中国从矿业大国走向矿业强国，做出积极贡献。

3. 和谐矿区建设形成政府和市场协同推进的局面

（一）部分地方政府先行先试，积极推进和谐矿区制度建设
一是制度先行。除内蒙古外，贵州、青海、吉林、陕西、西藏、江西、云南、山西等8省区在不同层面出台了和谐矿区建设指导意见或工作方案（表12-1），如贵州省委政府2007年下发28号文件，提出建立“地方政府、矿山企业、矿区群众三者利益共享”的长效机制，建设和谐矿区；青海省2012下发288号文，提出调整财政支出和收入分配结构，强化矿山企业社会责任，多渠道带动群众稳定增收，建立矿产资源开发带动当地群众收益机制；
二是开展遴选。如江西赣州市2012印发创建和谐矿区工作的指导意见，提出了和谐矿区建设标准，开展和谐矿区建设遴选工作，要求到2020年80%的矿山达到和谐矿区标准。

表12-1 各地发布和谐矿区建设文件情况表

三是广泛试点。全国已有13个省区在不同层面开展了和谐矿区建设试点工作，积极探索创新和谐矿区建设机制。如安徽淮北以移民搬迁改善矿区民生；湖北宜昌樟树坪通过政府入股，支出民生；广西平果铝和谐矿区建设试点，成效明显。
可以说，和谐矿区建设自上而下与自下而上相向而行，奠定了良好的基础。目前已经出台和谐矿区建设政策性文件的9个省份，内蒙古属于国土资源部试点，自上而下推进，其他8个省区则是自下而上推进。截至2012年底，这9个省份的非油气矿山数累计达到38916个，占全国103795个非油气矿山的37.5%，其矿业产值达到10928.9亿元，占全国矿业产值19387亿元的56.4%，为全国推进和谐矿区建设试点工作，奠定了良好的基础。
（二）市场主动作为，迸发活力
1.相关行业协会以市场的手段推进和谐矿区建设，创新矿区社会治理
中矿联、煤炭、黄金、化学、砂石等行业协会组织相关企业开展和谐矿区建设，积极发挥行业组织和市场机制在和谐矿区建设中的重要作用。中矿联2013年召开中国矿业循环经济暨绿色矿山和谐矿区经验交流会，积极推进和谐矿区建设。煤炭协会在2012年全国煤炭工业和谐矿区建设现场会提出，力争到2020年，实现人与人、人与自然和谐的建设目标。黄金协会通过推动黄金行业企业发布企业社会责任报告，推进和谐矿区建设，涌现山东黄金、中金黄金、埃尔拉多等一批典型。化学协会联合鄂、湘、川、黔、滇5省国土资源主管部门印发《资源节约型、安全环保型、矿地和谐型矿山建设(磷矿)评选标准(试点)》，首先在磷矿行业中开展资源节约型、安全环保型、矿地和谐型三型矿山试点创建工作。砂石协会积极推进和谐矿区建设相关工作，如陕西瑞德宝尔投资1亿元将采石区100多户村民搬迁；浙江湖州新开元采石过程中注意洁化、净化、美化，并积极履行社会责任，取得较好效果。
2.许多矿业企业积极履行社会责任，参与矿区治理，为矿区和谐繁荣做出了重要贡献
目前，我国已有65家大型矿业企业发布社会责任报告。部分矿山企业在组织管理上通过与当地村委会交叉任职，如云南磷化集团和汉营村委会交叉任职、共同管理、村矿共建，探索建立了“汉营模式”；在经济建设上，通过支持地方发展相关产业，参与当地基础设施建设，吸纳当地群众就业，进行各类捐赠，如神华集团斥资4亿元，搬迁建设乌兰木伦新村，村容整洁，别墅成群，教育、医疗、体育、文化等基础设施先进完备，使矿区群众生产生活水平实现质的飞越；在文化交流和社会服务上，组织文化进村、医疗进村等活动，增进了矿山企业和当地群众之间的感情，提高了当地群众的自我发展能力。矿业企业积极履行社会责任，创新了社会治理，促进了矿区和谐、社会和谐。

4. 和谐矿区建设有序推进存在一定难度

（一）推进主体多样，政策管理存在部门分割
有些和谐矿区的建设是以政府为主体推进的，有的则以企业为主体推进的。导致两者咬合不紧，缺少统一的顶层设计，呈现着力点不准、协调性不强的缺陷。同时，矿业行政管理实际上被分割成好几块。比如，发改委管立项，工信部管生产，安监总局管安全，国土资源部只管资源。而和谐矿区的建设牵涉到方方面面，甚至涉及农民脱贫致富及新农村建设，因此单靠某一个职能部门很难推进和深化，需要从国家层面上，制定一系列配套的政策加以支撑。
（二）部分地方和谐矿区建设的政策有待进一步完善
当前对和谐矿区建设出台的政策较少，有的只是被提到，而未被纳入重要议事日程；矿山企业的发展需求和政策调整之间的矛盾较为突出，导致矿山企业长期处于结构调整，资产重组等过程中；从云南省曲靖市的和谐矿区建设情况来看，目前和谐矿山建设工作由于缺乏系统的政策性指导文件，和谐矿区建设协议执行力缺乏有效制约和监督。同时，矿村共建涉及矿业、农业、环保、社会事业、基础设施建设、新农村建设、土地复垦整治等方方面面，没有国家层面的指导性文件和刚性要求，和谐矿区建设很难到位。
（三）企业发展与承担社会责任难以科学把握
在和谐矿区建设中，固然要把惠民作为重要的指向之一，但不能政企不分甚至变异为“吃大户”。现有政策对矿山企业的发展偏向较少，重管理，轻扶持和帮助。企业要履行社会责任，但不等于要求它进行社会管理，否则“发动机”负荷太重，乃至造成“熄火”，结果是当地政府、矿山企业、社区群众“三败俱伤”。当前已有企业反映，地方伸手要这要那，已承受不了。一些企业因无法掌握可能的投资规模或无力继续投入更多的资金而停止了和谐矿区建设作业。
（四）宣传不足，社会氛围有待进一步改善
目前对和谐矿区建设的知识宣传教育较少，部分领导干部不重视，大部分矿山企业没有认识到构建和谐矿区的重要意义、主要内容、方式方法等，责任意识淡薄，没有形成良好的社会氛围。一些企业片面追求经济效益，未考虑对当地群众、生态环境等的影响问题，导致地质灾害时有发生，生态环境恶化和水土流失问题严重，未能真正建立起资源有偿使用制度和生态补偿机制，对资源有偿使用制度和生态补偿机制的执行缺乏有效的监督手段。一些企业信用缺失，承诺的事很难兑现。
（五）现代矿业企业较少，制约了和谐矿区建设的全面铺开
虽然经过多次整顿规范和整合，我国矿山数量下降到10万个左右，但是仍有大量的中小矿山，部分企业重当前、轻长远的发展意识在短时间内难以根本转变，部分矿山企业因资金、技术及管理方面不足，缺乏长远发展规划，对矿区矛盾纠纷缺乏预见性，在安全、环保、地质灾害、资源综合开发利用等方面投入不足，缺乏相关的预防和应急措施，防灾、治污、处理矿区内外纠纷等能力较弱。

5. 和谐矿区建设

积极探索和谐矿区建设，内蒙古、西藏和青海等地取得明显成效。内蒙古锡林郭勒盟阿鲁科尔沁旗玛尼图煤矿和谐矿区建设一年来解决了运输车辆碾压草场、矿区环境治理、居民饮水难等问题，企业每年按面积对采矿区周边3千米范围内的牧民草场给予环境影响补偿金。西藏华泰龙矿业公司招录藏族员工212人，择优选送到大专院校深造，公司还出资近5000万元用于改善基础设施、扶贫、助学。青海山金公司帮助矿区周边村社谋划发展，吸收沟里乡100多名剩余劳动力成立金沟里工贸公司，承担运输护路绿化等涉矿业务，公司投资1000余万元用于改善矿区周边基础设施。

6. 江西实践

江西省以赣州市作为和谐矿区建设试点市，在2009年出台了《赣州市开展创建和谐矿区工作的指导意见》赣市府办发〔2009〕6号，对和谐矿区建设工作提出了具体的要求，制定了到2015年和2020年和谐矿区建设试点工作的目标，并提出了对和谐矿区建设的基本要求，在和谐矿区建设组织管理中提出了和谐矿区申报条件和审定流程。
（一）和谐矿区建设的基本要求
对赣州市建设和谐矿区的矿山企业、资源集约利用、开采方式、生产工艺、企业管理、矿区环境和矿区社会建设均提出了具体的要求。
1.矿山企业合法化
依法取得采矿权，矿区设置符合矿产资源总体规划，矿产资源开发利用符合国家的法律法规和产业政策，依法办理各项手续、交纳各项税费及矿山环境治理和生态恢复保证金。国有矿山企业实现保值增值目标。
2.矿产资源利用集约化
矿山企业按科学、低耗和高效的原则科学合理开发矿产资源，综合利用各种矿产资源，合理布局，整合矿产资源开发利用，提高矿产资源综合回收率和利用率。
3.开采方式科学化
采用先进、安全的开采技术和开采方式，降低开采成本。
4.生产工艺环保化
生产矿山“三废”（废气、废水、废石渣）排放符合国家的有关规定、标准和要求，推行清洁生产，发展循环经济。
5.企业管理安全规范化
依法组织生产，建立健全各项规章制度，管理规范，安全实施完备，消除安全隐患，确保安全生产。
6.矿区环境生态化
矿山企业坚持边开采、边恢复治理的原则，在矿山设计与生产过程中，尽量减少对生态环境的破坏，并及时进行造林绿化等恢复治理，使矿山生产中不积存新的生态环境问题，矿山闭坑矿区的生态环境恢复治理率达到100%。坚持“宜农则农、宜林则林、宜建则建”的原则，恢复治理历史遗留的采矿迹地，消除安全隐患和地质灾害隐患，防治水土流失。采取整理复垦，种草、植树造林进行复绿，或平整成建设用地等手段，综合开发利用废弃矿区。
7.矿区社会和谐化
矿区社会治安状态良好，矿业秩序规范有序。矿山企业与周边群众及有关单位关系融洽，社会和谐。
（二）和谐矿区建设的组织管理
1.实施步骤
赣州市根据和谐矿区建设的总体目标，分步实施和谐矿区的建设，首先在试点阶段，试点矿区矿山企业进行和谐矿区的申报，市领导小组进行审定，试点矿区按照和谐矿区构建的基本要求制定方案，开展创建工作。通过积累试点工作中的工作经验和相关资料，及时总结归纳。试点工作完成后，由所在县（市、区）政府对创建试点工作进行全面系统的总结，并向市领导小组报告情况。推广阶段是由市政府下达市级和谐矿区创建的指令性计划。
2.市级和谐矿区的申报要求
拟申报市级和谐矿区的，要按照有关法律法规与和谐矿区的要求编制和谐矿区建设方案，设计制定资源环境保护和综合开发利用、安全生产、社会和谐等方面的考核指标。方案经有关部门和专家审查、批准后实施。申报单位完成和谐矿区创建工作的自查后，申请有关部门和专家进行初审后，提交规定的申报材料。
3.市级和谐矿区的审定
市领导小组办公室收到申报材料后，组织人员复核，形成复核意见。对材料符合要求的，予以受理；不符合要求的返回申报单位，暂不受理。
受理后，委派3名以上专家赴现场考察和谐矿区创建情况，并组织召开评审会议，听取申报单位的工作汇报和专家考察意见，根据市级和谐矿区考核指标进行审定。
达到要求的矿区由市领导小组报市政府批准授予市级和谐矿区荣誉称号，享受相应的激励政策，有效期三年。

7. 和谐矿区制度建设经验总结

（一）部分地区积极探索，资源节约集约的调节机制和环境治理恢复的补偿机制初见成效
一是贵州、青海、江西赣州、西藏拉萨、云南曲靖等都将资源节约集约和矿区环境治理恢复写入和谐矿区建设政策性文件的重要内容；二是多地通过严格落实最低开采规模标准，提高行业准入门槛，持续推进矿产资源开发整合，优化矿产开发布局，提升产业集中度，着力推动产业转型升级，矿产资源开发节约集约水平快速提高。三是调研地区通过落实矿山地质环境保护与治理恢复方案和矿区土地复垦方案制度，严格执行矿山地质环境恢复治理保证金制度，对矿山环境恢复治理不力的地区和矿山，实行土地、矿业权出让限批，强力推进矿山环境整治。山西积极开展“一矿一企治理一山一沟”活动，加大对历史遗留矿山地质环境问题的治理力度。部分地区因为矿产开发荒山批绿装，沙漠变绿洲。如鄂尔多斯市乌审旗，10年前的风景是“沙漠里面找绿洲”，现在的风景变成“绿洲里面找沙漠”。
（二）各地大胆创新，不断探索完善矿产开发的利益共享机制
各地针对本地实际，五类措施实现利益共享：一是完善矿区群众财产性收益，持续提高土地征用补偿标准，探索完善环境损害赔偿，如鄂尔多斯市部分地区征地补偿标准比5年前提高了5倍以上，锡林郭勒盟对受影响的草场分级进行环境损害补偿。二是完善地方财政收入支出制度，向矿区民生倾斜。如青海调整地方财政支出和收入分配结构，推进和谐矿区建设；山东潍坊将矿区民生支出纳入采矿权出让底价。三是政府和矿区村集体入股矿山企业，如云南麻栗坡县政府和部分村集体入股紫金矿业公司15%的股份，并通过县人大立法，全部用于矿区民生；陕西榆林市鼓励参与全市一、二轮煤炭资源整合的企业，让出新增可采资源量的10%-15%，由村民通过村级集体经济组织购买；青海焦煤产业集团按照“入股自由、退股自主、非牧民资金不得进入”的原则，吸纳430户牧民每户入股2.33万元，并以每年不低于股本金50%的利润分红给牧民。四是设立可持续发展基金。如山西建立煤炭可持续发展基金用于“七项强农工程”，“以煤补农”；内蒙古吨煤提取5至15元的煤炭矿区居民搬迁和生态恢复补偿金。五是多种途径落实矿山企业社会责任。
（三）部门联动，探索建立矛盾化解机制
一是部分地方积极落实《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）有关精神，开展大型矿山开发社会稳定风险评估，防患于未然。二是部分地方实行干部下访、领导包案的方式调处矿群矛盾，及时消除了一些不稳定因素，以贵州和西藏拉萨较为典型。三是许多矿山企业所在乡镇均成立专职机构，负责矿地矛盾排查和化解工作，如陕西大柳塔煤矿建立政府、企业和农民代表三方参与的矛盾协调机制，埃尔拉多锦丰矿业建立政府、科研单位、企业和农民代表四方参与的矛盾协调机制。四是部分地区建立国土资源、公安联合执法新机制，如内蒙古鄂尔多斯市成立国土资源警察队伍，形成“合署办公、合力工作、密切合作、联合执法、快速反应”工作新格局，维护社会稳定。

8. 和谐矿区建设是贯彻生态文明战略的重要举措

（一）生态文明是贯穿“五位一体建设”的突出战略
全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现中华民族伟大复兴的中国梦，是中国共产党的不懈追求。党的十七大报告提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态文明观念在全社会牢固树立”。
十八大报告提出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。
十八届三中全会提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。
（二）和谐矿区建设通过实现人与自然的和谐，促进人与人的和谐
和谐矿区建设通过建立促进资源节约集约的调节机制、矿区生态恢复治理的补偿机制、资源开发利益共享的分配机制、矛盾纠纷调处化解的协调机制，达到矿产资源开发中人与自然的和谐、人与人的和谐，实现“开发一处、造福一方，开发一点、保护一片，矿区和谐、科学发展”的目标。矿产资源开发正是通过贯彻生态文明战略，实现人与自然的和谐，进一步实现人与人的和谐。