铁路发展基金的介绍

1. 铁路发展基金的介绍

铁路发展基金的推出被认为是铁路投融资体制改革迈出了实质性步伐。铁路发展基金定位为有中央政府背景的政府性投融资平台，设立目的是满足国家政策意图、吸引社会资本参与、盘活铁路用地资源、逐步扩大建设资金规模。方案指出，铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会投资人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获得稳定合理回报。

2. 铁路建设基金管理办法

第一条　铁路建设基金（以下简称基金）是国家批准开征的用于铁路建设的专项资金，由铁道部集中管理。为加强该项基金的管理，特制定本办法。第二条　铁道部财务司负责基金的收缴、汇集、划拨工作，具体委托铁道部资金调度中心（下称资金中心）集中管理，做到专户存储、专款专用、分帐核算，按时提报财务分析报告。铁道部计划司负责基金的计划安排和计划完成的统计工作。第三条　基金由铁路运输部门在承运货物时，按国务院批准的征收标准和范围核收。
　　目前，由于已经批准执行的1991年3月1日开征的货物运输每吨公里二厘的铁路建设基金（以下简称“基金1”）与1992年7月1日开征的货物运输每吨公里一分的铁路建设基金以及1993年7月1日开征的货物运输每吨公里一分五厘的铁路建设基金（合并简称“基金2”）在核收范围、标准、缴税等方面有所不同，为此，营业站在货票上分别按规定计算、填写，与运杂费一并核收。铁路各级管理部门在征收、统计、决算中都要分别反映。第四条　基金要保证全额按时汇缴铁道部。
　　正式营业线、运营临管线征收的基金和其他部门代国铁征收的基金，分别按运输进款解缴办法全额逐级汇缴铁道部财务司。第五条　基金要专项列报。
　　铁路分局（总公司）、铁路局（集团公司）、铁道部财务司的“运输收入报告”，“运输收入决算报告”等收入报表按期将征收的基金专项列报，并按月核对收入报表反映的基金额和银行汇缴额，保证帐款相符。第六条　铁道部财务司每月按国家规定，统一缴纳“基金1”的营业税、教育费附加和城建税。缴纳税费后的“基金1”和免缴税费的“基金2”的全额分次划往资金中心的“铁路建设基金”专户存储。第七条　基金及基金专户的存款利息要用于铁路基本建设和部分机车车辆购置，也可以用于基本建设的还本付息，不得安排他用。第八条　铁道部计划司根据国家计委下达的基本建设投资规模，编制年度基本建设计划，并力求集中基金安排项目。第九条　铁道部财务司要组织好基金的收缴，压缩在途资金，收到的基金在银行专户存储，根据年度基本建设计划，按工程进度拨款。第十条　建设单位要加强对基础拨款的管理，专项用于计划核定的项目；基本建设财务决算要按项目列出基金拨款情况、年度基金投资完成情况。年度财务决算后一个月，由资金中心写出基金年度收支、使用的财务分析报告。第十一条　基金的征收、汇集、使用等管理工作要严格遵守财经纪律，各有关部门要接受财政、审计、银行等部门的监督和审查。第十二条　本办法由财务司负责解释。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九三年十一月三日

3. 铁路发展基金的基金定位

铁路发展基金定位为有中央政府背景的政府性投融资平台，设立目的是满足国家政策意图、吸引社会资本参与、盘活铁路用地资源、逐步扩大建设资金规模。方案指出，铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会投资人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获得稳定合理回报。

4. 铁路发展基金有未来吗

据国家发改委网站消息，由国家发改委牵头会同相关部门单位召开会议，要求抓紧出台铁路发展基金管理办法，尽早组建铁路发展基金公司，抓紧将支持铁建实施土地综合开发意见报国务院，确保今年完成社会投资铁路建设目标。
　　早在今年4月2日的国务院常务会议上就已经确定深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的政策措施。在这一政策措施中，设立铁路发展基金是一个非常重要的方式。根据媒体报道所指出的，有关方面希望以此能够“拓宽建设资金来源、吸引社会资本投入，使基金总规模达到每年2000亿至3000亿元”。其实早在2013年初，时任铁道部长盛光祖就表示，争取尽快设立国家铁路发展基金，积极搭建吸引社会和民间资本投资铁路的平台。
　　按照设想，成立铁路发展基金的目的是可以吸引更多的资金投入到铁路建设。从目前铁路建设的进展来看，资金问题始终是困扰铁路投融资的一个难点。以2014年为例，会议指出，今年全国铁路预计投产新线6600公里以上，比去年增加1000多公里，其中国家投资近80%将投向中西部地区。
　　由政府出面成立基金专门为某项投资筹集资金，这并不是一个新事物，也不是我国特有的现象，在某种程度上说，它是借鉴了国外信托基金的做法——比如美国也设有高速公路信托基金和航空信托基金，专门为高速公路和航空发展筹措资金。这些专项信托基金一般是指“受法律限制适用于指定的项目和指定的用途”，主要收入来源是一些特定的专项税收。以美国为例，在1995年150种以上的信托基金在政府预算中占据了近40%的联邦收入总量，而在1950年，信托基金所占的比重还不到10%。
　　为什么专项信托基金增长如此迅猛？至少从美国的历史来看，专项信托基金与一般性税收相比，它具有减少预算划拨的不确定性、减少财政赤字和使用者付费的优势。不过在我看来，最重要的优势在于使用者付费的原则，会让资金使用更有效率。
　　因为信托基金只是向特定人群收取，而且将其用于特定的项目，充分体现了“谁受益谁付费”的原则。而在没有专项基金的情况下，则会产生搭便车或者穷人补贴富人等现象。就以铁路为例，此前由中央政府在全国范围内征税修建铁路，这就是那些没有铁路的区域或者说是不以铁路为出行方式的人为那些乘坐铁路的人埋单——考虑到近年来铁路投资额逐年增加，但是铁路的收益却在下降，很多线路的收入还不够维持其运营成本。如果在这个基础上再大规模开建铁路，更可能发生的事是由财政补贴铁路；再考虑到近年来开工建设的大都是高铁，这意味着会出现低收入人群补贴高收入人群的不合理现象。
　　为什么美国会出现这么多的专项信托基金，很大程度上就是通过使用者付费解决了“谁受益谁付费”问题，美国在六七十年代通过高速公路信托基金解决了资金来源的分配问题，使得高速公路建设能够在全国范围内以更有效率的方式运行。那么，中国的铁路发展基金能够像美国的高速公路信托基金一样彪炳史册吗？
　　我们先来看看铁路发展基金的来源。按照媒体所披露的铁路发展基金方案，2014年及2015年铁路发展基金计划共募集4000亿至6000亿元，每年2000亿至3000亿元，其中中央财政性资金(由中央预算内资金200亿元、车购税150亿元、铁路建设基金400亿元)与社会资金比例1∶2至1∶3之间。从这个资金来源看，实际上我们所说的铁路发展基金和美国的专项信托资金并不是一回事。美国的专项信托基金主要是依赖于使用者付费，而中国的铁路发展基金更像是一般意义上的私募股权投资（PrivateEquity，简称“PE”），即专门为某项投资而募集资金，和使用者付费并没有多大关系。
　　当然，以PE方式进行融资也未尝不可。现代社会中之所以在各个领域中都能见到PE的影子，是因为它确实比传统间接融资——也就是银行融资有专业优势。首先，私募股权投资有助于降低投资者的交易费用，提高投资效率。私募股权投资基金作为一种集合投资方式，能够将交易成本在众多投资者之间分担，并且能够使投资者分享规模经济和范围经济。其次，私募股权投资有利于解决信息不对称引发的逆向选择与道德风险问题。投资活动往往存在着严重的信息不对称，从投资前的项目选择直到投资后的监督控制等各个环节都普遍存在。私募股权投资基金作为专业化的投资中介，能够有效地解决信息不对称引发的逆向选择与道德风险问题。最后，私募股权投资能够发挥风险管理优势，提供价值增值。私募股权投资基金采取的是集合投资方式，它可以通过对不同阶段的项目、不同产业项目的投资来分散风险，因此投资者通过私募股权投资基金这一投资中介进行投资，除了能够享受成本分担的收益，还能够分享分散投资风险的好处，进而获得价值增值。
　　但是，中国的铁路建设发展基金能够发挥这样的作用吗？我看很难。从媒体的报道来看，国家铁路发展基金将采取封闭式公司型基金形式(暂定15年)，该基金由政府委托铁路总公司为主发起人，联合全国社保基金理事会等高信用等级机构发起设立。其中，铁路总公司是基金公司的普通股东，作为中央财政性资金的出资人代表；其他投资人为基金公司的优先股东，不参与基金公司日常经营管理。假设其他的投资人无法参加基金的日常管理，那意味着这个基金和以往的银行借款或者债券市场融资并没有多大区别。唯一的不同点是债券市场融资和间接融资的期限较短，而铁路建设基金可以长达15年。
　　更为重要的是，见诸报端的方案还指出，“铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会投资人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获得稳定合理回报”。世界上没有一项只有“稳定合理回报”而没有风险的投资，即便是银行的借款都有形成呆坏账的可能。由此来看，以“稳定合理回报”作为吸引社会公众投资的铁路发展基金，实质上是一种借款，而不是投资。
　　我们是否可以得出一个结论，“铁路发展基金”并不是国外常见的专项信托资金，也不是市场上常见的私募股权基金，而只是一个以基金为名的长期借款。那么，它能够担当起铁路建设发展的重任吗？

5. 铁道部多经发展基金管理办法

第一章　总则第一条　为使多经发展能得到长期稳定的资金，建立资金有偿占用制度，提高资金运用效率和效益，决定建立铁道部多经发展基金，从一九九五年起，以低息贷款的方式用于支持多经骨干项目的建设。第二条　使用多经发展基金，要认真执行国家有关方针政策、基本建设计划和程序，节约建设资金，提高投资效益，按期归还贷款。第三条　多经发展基金所有权属于铁道部，基金设专户存于部资金运用及清算中心（以下简称资金中心），由部多种经营集体经济发展中心（以下简称两经中心）负责使用，部财务司负责收支核算和基金使用监督。第二章　基金来源和管理第四条　多经发展基金来源：
　　1．1991年、1992年国家拨给铁道部的多经发展周转金；
　　2．1994年、1995年运输系统多经企业上交铁道部的所得税；
　　3．铁道部争取到的银行多经专项贷款；
　　4．基金的净收益在依法缴纳税费后的部分；
　　5．铁道部其它用于支持多经发展的资金。第五条　多经发展基金投资计划，实行统一计划，分级管理。
　　基金年度投资总额由铁道部确定。铁道部对各局投资额度的分配原则为：各局1994、1995年上交的所得税，除少量由部集中使用外，作为本局贷款，部在各局间不平调；部集中筹措施部分，用于支持全路性重要骨干项目建设。投资计划项目的审批和申请手续由铁路局多经主管部门会同计划部门办理，报部两经中心，由两经中心会同计划司审批。项目批准后，铁路局同部两经中心按部资金中心业务规定签订借款合同，部财务司据此办理拨款手续。部资金中心在合同签订后及时拨付资金。部财务司按季向两经中心通报基金收支情况。
　　广铁（集团）公司1994、1995年多经企业形成的所得税，作为部对广铁（集团）公司的贷款，用于支持（集团）公司多经发展，贷款期3年，3年内分年向铁道部交付利息，到期一次还本。投资项目仍由广铁（集团）公司自行安排，贷款项目、数额报部核备。贷款还本付息后，必要时可以还本的总额为阴，继续向部申请基金低息贷款。第六条　各局要按照建设项目隶属关系和计划安排权限，纳入各级计划管理。第三章　利率和期限第七条　属于本办法第四条第1、2项资金来源的铁道部对铁路局贷款，1年期贷款年利率暂定为4％；2年期贷款年利率暂定为5％；3年期贷款年利率暂定为6％；属于第1、2项以外的贷款，其利率按借入的资金成本计算。第八条　贷款期限一般不超过3年，个别需要超过3年的，必须专项报批，利率另定。第四章　贷款的支付和本息偿还第九条　铁道部对铁路局实行统借统还。铁路局对下属多经企业应根据审批的建设项目签订借款合同。第十条　借款合同应具备以下主要条款：
　　1．借款项目的名称及用途；
　　2．借款金额；
　　3．借款利率；
　　4．借款期限；
　　5．还款日期；
　　6．保证条款与违约责任；
　　7．担保单位；
　　8．双方商定的其他条款。第十一条　借款局按合同规定的利率按年向铁道部交付利息，期满一次还本。第十二条　借款局如不按期还本利息，铁道部将不再对其发放下批借款，同时由部财务司从该局“上下级往来”中扣回，并按日收滞纳金，罚息为0．1％。各局财务主管部门对本局借入的多经发展基金的提供还款担保并监督资金使用。第五章　附则第十三条　1994年底以前已经签订的借款合同仍按合同执行。第十四条　本办法自1995年1月1日起实行，由部两经中心负责解释。前发有关规定与本办法相抵触的，按本办法执行。

6. 铁路发展基金的近期目标

铁路发展基金的推出被认为是铁路投融资体制改革迈出了实质性步伐。《经济参考报》记者从权威渠道独家获得的铁路发展基金方案显示，2014年及2015年铁路发展基金计划共募集4000亿至6000亿元，每年2000亿至3000亿元，其中中央财政性资金(由中央预算内资金200亿元、车购税150亿元、铁路建设基金400亿元)与社会资金比例1：2至1：3。以此测算，两年铁路发展基金将吸引4000亿元社会资金进入铁路领域。方案显示，铁路发展基金坚持四大设立原则，一是坚持完成政府规划建设目标，筹集足够规模的资金，满足国家规定项目的资本金投入需要。

7. 铁路方面的基金有哪些？

中国铁路总公司与中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、兴业银行等四家银行的投资平台共同签署了《出资人协议》和《公司章程》。这标志着铁路发展基金正式设立,将进一步吸引社会资本投资。铁路发展基金采用公司型基金形式。由中国铁路总公司作为基金的主发起人，吸引社会投资人作为优先股股东，共同投资设立中国铁路发展基金股份有限公司。中国铁路发展基金股份有限公司成立后，将作为铁路市场化投融资主体。铁路发展基金是我国在基础设施建设领域推进PPP模式的重大尝试。

8. 什么是铁路建设基金费

　　铁路建设基金费就是从铁路货物运输费用中按照一定比例提取部分资金专款专用，保证铁路建设不断发展的资金。铁路建设基金为向特定行业或阶层征收的政府性基金代表，向铁路货运货主这一特定对象征收。

　　征收对象远不如三峡基金广泛，铁路建设基金因中国铁路货运数量巨大，特别是运量占货运总量比重的煤炭，使23年来征收总额直逼10000亿元大关。

　　铁路建设基金(扣除按规定允许作为费用列支的部分)作为铁路建设基金使用单位的国家资本金投入。

　　铁路建设基金实行财政预、决算审批制度。铁道部应于每年12月10日前按照国家规定编制下年度铁路建设基金收支计划，报经财政部批准后实施。属于基本建设用途的，由财政部按计划部门批准的项目计划安排支出。年度终了后3个月之内，编制上年度铁路建设基金收支决算，并报财政部审批。铁路建设基金征收使用情况的预决算报表格式及编制办法由财政部商铁道部另行制定。

　　铁路建设基金应主要用于国家计划内的大中型铁路建设项目以及与建设有关的支出，主要包括：铁路基本建设项目投资;购置铁路机车车辆;与建设有关的还本付息;建设项目的铺底资金;铁路勘测设计前期工作费用;合资铁路的注册资本金;建设项目的周转资金以及经财政部批准的其他支出。

　　铁路建设基金建设项目的投资安排应严格按照国家有关基本建设管理的规定和程序办理。

　　铁路建设基金的征收、管理和使用应接受财政、审计和税务等部门的监督;财政部驻各地财政监察办事机构就地负责日常监督。凡未经国务院、财政部批准，将铁路建设基金挪作他用的，一律按违反财经纪律论处。