政府采购问题

1. 政府采购问题

公平竞争原则：是指在政府采购中引入竞争机制，实现机会均等、待遇均等，使政府采购主体采购到优质价廉的商品和服务；
公正原则:是指采购人应该按照事先公布的原则对待所有的供应商不偏袒和歧视任何供应商，不得滥用手中的权利。
《政府采购法》第三条  政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。

这政府采购中的公正原则要求给予供应商在竞争过程中机会均等和待遇均等。当然错误，这是公平竞争原则！

2. PPP项目采购的17个步骤

  　　步骤1：做好项目采购前的准备工作 
  　　与一般的政府采购项目相比，PPP项目方案复杂，采购环节多、周期长。集采机构在拿到一个PPP项目后，首先要对项目内容进行分析，了解项目内容和特点；要与项目实施机构进行交流，就项目方案进行沟通、协商，了解项目在识别、准备阶段的有关情况，熟悉项目方案的具体内容和要求。在此过程中，需要对项目方案中的有关内容进行审查，查验项目立项、审批手续的齐备性和项目资料的完整性；必要时，可组织专家进行方案论证，并与潜在的社会资本及相关供应商进行沟通，全面掌握项目建设方案、预算构成、收益及回报和项目运营、执行、移交等过程中的相关内容。其次，要与项目实施机构签订委托代理协议，明确委托代理事项以及双方在项目采购中的权利和义务。
   　　步骤2：选择适当的采购方式 
  　　根据《指南》《办法》有关规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源。《办法》对公开招标方式适用范围作了界定，同时提出，应结合PPP项目情况和采购需求特点，依照《政府采购法》的有关规定，选择恰当的采购方式。需要注意的是，PPP项目一般都会超过公开招标的限额标准，如因情况特殊需采取公开招标以外的非招标方式，应在采购活动开始前报设区的市级财政部门审批。一般来说，PPP项目方案在完成识别、准备工作后，就已经拟定了采购方式，集采机构可按照方案中批准的方式组织采购。
   　　步骤3：开展资格预审 
  　　《指南》《办法》均明确规定PPP项目采购应当实行资格预审，也就是说，不管采取何种方式进行采购，都必须实施资格预审。在一般的政府采购项目中，资格预审并非强制性的前置程序，而在PPP项目中，无论采取哪种方式，都要求对参加采购活动的社会资本进行资格预审。这是因为，PPP的本质是政府购买服务，在PPP项目中，政府需要与企业建立长期的合作关系，因而希望通过前置的资格预审程序，由项目实施机构对参与投标的社会资本进行更为严格的筛选和把控，保障后期项目安全运行。在PPP项目采购中，通过发布资格预审公告，能够邀请更多的社会资本参与采购，实现充分竞争。具体说来，《指南》《办法》明确，PPP项目采购资格预审包括准备资格预审文件、发布资格预审公告、邀请社会资本参与、进行资格预审、提交资格预审结果报告等环节。
  　　（一）编制资格预审文件。集采机构开展资格预审，需要编制资格预审文件，明确资格预审的程序和办法。资格预审文件需明确PPP项目名称、内容、需求、采购方案以及对社会资本的资格要求、社会资本申请资格预审须知、是否允许联合体参与采购活动、资格预审申请响应文件的格式和编制、提交要求和资格预审程序、办法以及拟确定参与竞争的合格社会资本的办法、标准等。资格预审文件编制完成后，须经项目实施机构审核同意。
  　　（二）发布资格预审公告。资格预审文件经项目实施机构审核同意后，集采机构应编写并发布资格预审公告。资格预审公告包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本资格的要求、社会资本提交资格预审申请文件的地点和截止时间。资格预审公告应在省级及以上财政部门指定的政府采购信息公告媒体上发布。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
  　　（三）成立资格预审评审小组。集采机构应当成立资格预审评审小组，负责PPP项目采购的资格预审评审工作。资格预审评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上的单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可在政府采购评审专家库中随机抽取，如专家库专家不足，可由项目实施机构推荐选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加资格预审的评审。
  　　（四）提交资格预审申请文件。社会资本应当按照资格预审文件的要求，编制资格预审申请文件，并在提交资格预审申请文件截止时间之前，向集采机构提交书面资格预审申请文件以及能证明其资格、资质的文件资料。
  　　（五）进行资格预审。资格预审评审小组按照资格预审文件规定的评审办法，对社会资本提交的资格申请文件及证明文件进行审查，判定其是否具备资格。资格预审分为基本资格审查和专业资格审查。其中，基本资格审查主要审查社会资本成立及开展经营活动所具备的资格条件是否合法有效，如法人营业执照等证照是否合法有效；专业资格审查主要审查社会资本是否具有完成项目建设、运营所要求的专业资质条件，以及是否具有完成项目建设、运营所需的能力和业绩等。经过评审，有3家以上社会资本通过资格预审的，集采机构可继续开展采购活动。通过资格预审的社会资本不足3家的，应在调整资格预审文件、公告内容后重新组织资格预审。经重新进行资格预审后合格的社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。经批准采用竞争性磋商方式的，通过资格预审的社会资本只有两家的，可继续开展采购；只有1家的，则采购应予以终止。经批准采用单一来源方式的，参与竞争的社会资本可以是一家。
  　　（六）编写资格预审结果报告。资格预审结束后，资格预审评审小组应汇总资格预审评审情况，编写资格预审结果报告。资格预审结果报告应说明资格预审的程序、方法，参与申请的社会资本数量、通过资格预审合格的社会资本名单、不合格的社会资本名单及不合格的原因等。评审小组成员应在资格预审结果报告上签字，对预审结果有异议的应在报告上注明；既不签字又不注明的，视为同意资格预审结果。资格预审结果应告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。
   　　步骤4：编制项目采购文件 
  　　资格预审结束后，若通过资格预审的社会资本数量符合规定，则需编制项目采购文件。按照所选择的采购方式，PPP项目采购文件可分为招标文件、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件、单一来源采购文件。无论是何种采购文件，其内容一般都应包括采购邀请，项目内容和要求，合同主要条款，竞争者须知，竞争者的资格、资质要求以及应提交的资格、资质、资信及业绩证明文件，竞争者须提交响应文件的格式、内容和编制要求，对采购程序的规定和相关政策依据说明，提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳的数额和方式及不予退还的情形，项目评审方法、评审标准，确定中标或成交的原则以及具体程序，对签订项目合同的程序和要求等内容。
  　　应注意的是，PPP项目与一般政府采购项目的一大区别在于，PPP项目的实施需要取得政府对项目实施机构的授权。因此，PPP项目采购文件中需明确政府对实施方案的批复和项目立项的相关审批文件，还应明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得政府同意前合同不得生效。PPP项目评审结束后，还要经过采购结果确认谈判、签署采购结果确认谈判备忘录并公示谈判结果后才能最终确定中标、成交社会资本。因此，需在采购文件中对采购结果确认谈判、签署谈判结果备忘录及采购结果公示作出规定。在PPP项目合同方面，如果项目实施机构需要成立项目公司，则需在合同签订后，就项目公司与社会资本签订补充合同的内容和程序作出相应规定。此外，由于PPP项目采购必须进行资格预审，采购文件中还应明确是否允许未参加资格预审的社会资本参与竞争并进行资格后审等内容。
  　　与一般的政府采购项目相同，PPP项目采购文件编制完成后，须经项目实施机构审核、确认同意。
   　　步骤5：发布采购公告 
  　　采购文件编制完成并经项目实施机构审核、确认同意后，应发布采购公告。与采购方式相对应，PPP项目采购公告也分为招标公告、竞争性谈判公告、竞争性磋商公告、单一来源采购公告等几种形式。PPP项目采购公告与一般项目采购公告的内容大体相同，包括项目基本情况、对竞争者的资格要求和提交响应文件的地点、截止时间以及保证金交纳的方式和账户、联系人和联系方式等。PPP项目采购公告应在省级及以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体公开发布。
   　　步骤6：发售采购文件 
  　　对通过资格预审的社会资本，集采机构应向其发售或提供采购文件。与采购方式相对应，发售的采购文件可分为招标文件、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件、单一来源采购文件。一般来说，采购文件、采购公告对采购文件的发售时间、地点和售价都有具体规定，相关法律法规以及规范性文件对采购文件的发售也有规定，集采机构在发售采购文件时必须遵守。
   　　步骤7：组织现场考察或召开采购答疑会 
  　　社会资本在获取采购文件后，可能会就采购文件中的项目方案、采购程序等进行询问，这就要求集采机构作出解释和澄清。
  　　为了让社会资本充分了解项目方案的内容及要求，集采机构应与项目实施机构共同组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会，凡是获取了采购文件的社会资本均可受邀参加。在此过程中，集采机构或项目实施机构不得单独或者分别组织只有一家社会资本参加的现场考察或答疑会。现场考察或答疑会结束后，应根据现场考察及答疑情况，对项目方案和内容作出调整。若调整的内容涉及项目核心内容，影响社会资本编制响应文件的，则需向社会资本发出对采购文件的书面澄清说明或变更通知。书面澄清说明或变更通知是采购文件的有效组成部分。若书面澄清说明或变更通知发出后距提交响应文件截止时间不足于法定时间的，则应顺延提交响应文件截止时间。
   　　步骤8：成立评审小组 
  　　在PPP项目采购阶段，集采机构应成立评审小组，由评审小组对社会资本提交的响应文件进行评审。与招标、谈判、磋商、单一来源采购方式相对应，评审小组可分为评标委员会、谈判小组、磋商小组、采购小组。评审小组一般应由项目实施机构的代表和评审专家共5人以上的单数组成，其中评审专家不得少于评审小组成员总数的`2/3。评审专家一般应在政府采购评审专家库中随机抽取，如专家库中的专家不能满足评审需要时，集采机构可会同项目实施机构自行选定，但其中应包括1名法律专家和1名财务专家。项目实施机构代表不得以评审专家的身份出现在评审小组中，集采机构工作人员也不得参与项目评审。资格预审阶段的评审小组成员，可作为评审小组成员，参加评审。
   　　步骤9：接收社会资本提交的响应文件 
  　　社会资本参加PPP项目采购，须按照采购文件规定的格式和要求编制响应文件。根据采购方式的不同，社会资本需对应编制投标文件、谈判响应文件、磋商响应文件、单一来源采购响应文件，并在提交响应文件截止时间前向集采机构提交。集采机构应在采购公告、采购文件规定的时间和地点，安排专人负责接收社会资本递交的响应文件。社会资本提交响应文件时，须提交资格证明文件及要求提交的其他相关文件；凡未与响应文件一并提交的文件资料，在采购评审时不得作为评审依据。
   　　步骤10：举行开标仪式或召开采购会 
  　　集采机构应在采购公告、采购文件规定的时间和地点举行开标仪式。如采取谈判、磋商等方式的，则应举行谈判、磋商采购会。开标仪式或谈判、磋商采购会由集采机构主持，项目实施机构应派代表出席并在开标会上介绍项目情况；提交了响应文件的社会资本也应派代表参加开标。集采机构还应邀请纪检、监察等有关部门派代表进行现场监督。PPP项目开标仪式、谈判及磋商采购会与一般政府采购项目的开标仪式程序相同，除了公开查验响应文件的密封情况、宣布查验结果外，还应公开宣读社会资本的投标报价（参加谈判、磋商时的第一次报价）、报价声明以及应当宣读的其他内容。开标时未公开宣读的报价内容，在项目评审时不得作为评审依据。
   　　步骤11：进行评审 
  　　在评审环节，集采机构的职责主要是召集、组织评审小组按照采购文件的规定进行评审，集采机构工作人员应协助评审小组的工作，承担评审过程中的组织、协调和后勤服务工作，但不得参与项目评审，不得影响和干扰评审小组成员独立开展评审工作。项目评审可按以下程序进行：
  　　（一）召开评审预备会议。在项目评审开始前，集采机构应召集评审小组成员，召开评审预备会议，介绍项目基本情况，宣布评审工作纪律，安排评审工作。在预备会上，评审小组成员应认真阅读并确认采购文件，签订评审承诺书，推选评审小组负责人。评审小组负责人要对成员进行分工，并对评审程序、步骤和办法作出安排。评审预备会议结束后，评审小组应独立进行项目评审。评审小组发现采购文件内容违反国家有关强制性规定的，应停止评审，并向集采机构说明情况。
  　　（二）进行符合性审查。符合性审查主要是对社会资本的资格、资质以及提交的响应文件进行审查，以判定其是否符合要求。前期已进行资格预审的，在采购评审阶段可不再对社会资本进行资格审查。前期未进行资格预审，允许进行资格后审的，或者前期已经进行过资格预审，但采购文件规定在采购评审阶段还要再进行资格预审的，在评审时，评审小组均应对社会资本进行资格审查。符合性审查的第二项内容，是审查社会资本提交的响应文件是否完整、格式是否符合要求、是否有重大缺漏项、是否含有项目实施机构不能接受的条件等。响应文件的符合性审查也包括两个方面，一是审查响应文件是否完整、是否符合采购文件的要求；二是审查响应方案是否符合采购文件要求，技术响应方案、商务响应方案是否对项目方案作出实质性响应。最终通过审查的社会资本数量不足法定数量的，评审应予终止；经批准转为其他方式的，评审可按相应规定继续进行。
  　　（三）进行询问和澄清。在评审过程中，评审小组对响应文件的内容及技术、商务方案对采购文件的响应情况可向社会资本进行询问，要求社会资本就询问的事项作出解释和澄清说明。社会资本应就询问的事项进行澄清并作出说明，重要的澄清及说明必须以书面形式作出，并由其法人代表或被授权人签字确认。
  　　（四）进行综合评审。在符合性审查、询问、澄清之后，进入综合评审阶段。综合评审仅针对通过符合性审查的社会资本进行。综合评审时，如项目采取招标方式，则由评标委员会根据招标文件规定的评标办法、评标标准对社会资本进行评分，并根据评分情况对各社会资本作出综合评审结论。
  　　如采取竞争性谈判方式，则在符合性审查之后，由谈判小组与参与谈判的各社会资本分别进行一对一谈判；经谈判后，谈判小组应对社会资本的谈判方案作出综合评审结论，并对项目采购方案作出调整和完善；社会资本就完善后的采购方案重新提交响应文件，作出最终承诺报价；谈判小组对各社会资本提交的响应文件及最终承诺报价作出综合评审结论。
  　　如采取竞争性磋商方式，则在符合性审查之后，磋商小组与参与磋商的社会资本分别进行一对一磋商；磋商结束后，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况，调整采购方案，就采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款作出实质性变动；各社会资本应针对调整和变动后的采购方案重新提交响应方案，提交最后报价；磋商小组根据磋商文件规定的评审办法、评审标准，对各社会资本的响应文件和最后报价进行综合评分，根据综合评分情况，对社会资本作出综合评审结论。
  　　（五）编写评审结果报告。综合评审结束后，评审小组应根据综合评审情况，编写评审结果报告。评审结果报告中应推荐1至3名中标、成交候选人。采用招标、竞争性磋商方式的，候选人的顺序按照综合评分得分从高到低依次排列；采用竞争性谈判方式的，按照符合最低要求的社会资本的最终承诺报价，从低到高依次排列。允许进行资格后审的，评审结果报告还应包含资格评审结果。评审小组成员应在评审结果报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。评审小组成员对评审结果报告有异议的，应在报告上签署不同意见并说明理由，否则视为同意评审结果报告。
   　　步骤12：采购结果确认谈判 
  　　评审结束后，进行采购结果确认谈判，经谈判后再确定中标、成交候选社会资本，是PPP项目区别于一般政府采购项目的另一特点。采购结果确认谈判可按以下程序开展：
  　　（一）成立采购结果确认谈判工作组。评审结束后，集采机构应成立采购结果确认谈判工作组。谈判工作组成员及数量由集采机构确定，其成员应包括预算管理部门、行业主管部门代表及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，还应包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。评审小组成员可作为谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。
  　　（二）进行采购结果确认谈判。采购结果确认谈判工作组按照评审结果报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本就PPP项目方案以及项目合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。确认谈判过程中，不得涉及合同中不可谈判的核心条款，也不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。
  　　（三）编写谈判结果报告。采购结果确认谈判结束后，谈判工作组应根据谈判情况以及与中标、成交社会资本达成一致的事项，编写谈判结果报告，确定最先达成一致的候选社会资本为预中标、成交社会资本。谈判工作组成员应在谈判结果报告上签字确认，对谈判结果有异议的应在报告上签字并注明；既不注明也不签字确认的，视为同意谈判结果。
   　　步骤13：签署确认谈判备忘录 
  　　预中标、成交社会资本确定后，集采机构应组织项目实施机构与预中标、成交社会资本签署采购结果确认谈判备忘录。采购结果确认谈判结果备忘录应在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内签署。
   　　步骤14：公示采购结果及拟定的合同文本 
  　　签署采购结果确认谈判备忘录后，应将谈判确认结果即预中标、成交结果进行公示，公示期不得少于5个工作日。预中标、成交结果公示应在省级及以上财政部门指定的政府采购信息公告媒体上进行，并与项目采购公告原发布媒体保持一致。此外，还应同时公示根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本。合同文本应将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件，涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
   　　步骤15：公告采购结果 
  　　公示期满2个工作日后，如公示期间有关当事人未提出异议，可确定中标、成交社会资本。中标、成交社会资本确定后，应将中标、成交结果在省级及以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，向中标、成交社会资本发出中标、成交通知书，并将中标、成交结果告知参加采购活动的其他社会资本。
  　　中标、成交结果公告应包括PPP项目实施机构和采购代理机构的名称、地址和联系方式；项目名称和项目编号；中标或者成交社会资本的名称、地址、法人代表；中标或者成交标的名称、主要中标或者成交条件（包括但不限于合作期限、服务要求、项目概算、回报机制）等；评审小组和采购结果确认谈判工作组成员名单等。
   　　步骤16：签署合同 
  　　PPP项目合同由项目实施机构与中标、成交社会资本签订，集采机构应做好组织、协调工作。合同须在中标、成交通知书发出后30日内签订，具体程序为：
  　　（一）组织项目实施机构与中标、成交社会资本协商、洽谈合同条款，协商一致后，签订合同草案，并报本级人民政府审核、批准。
  　　（二）经本级人民政府审核、批准后，项目实施机构与中标、成交社会资本正式签订合同。
  　　（三）PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或签署关于继承PPP项目合同的补充合同。
  　　（四）合同公告。项目实施机构应在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将合同在省级及以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
  　　（五）合同备案。合同正式签订后，项目实施机构应将合同向同级财政部门备案。
   　　步骤17：退付保证金 
  　　集采机构接受委托组织实施PPP项目采购的，应在采购文件中要求社会资本交纳参加采购活动的保证金和履约保证金，并就交纳时间、交纳数额、交纳方式及保证金不予退还的情形作出明确规定。关于履约保证金，可要求中标、成交社会资本在签订合同前向项目实施机构交纳。
  　　PPP项目采购活动结束后，集采机构应按采购文件规定向社会资本退付保证金。其中，未中标、成交社会资本的保证金，应在中标、成交结果通知书发出后5个工作日内退付；中标、成交社会资本的保证金，应在合同签署后5个工作日内退付。发生了保证金不予退还的情形时，应按采购文件规定及时办理有关手续。履约保证金的退付，也应在采购文件中予以明确，项目实施机构应按规定及时为社会资本办理履约保证金的退付、结算手续。

3. 政府采购的相关问题

案例回放 


2017年4月，甲省财政部门接到举报，称甲省某国家机关将应当以公开招标方式采购的服务化整为零规避公开招标。甲省财政部门随即展开调查。
通过调查了解，被举报人工作中需要大量展览服务，在2016年政府采购预算报表中，列明了展览服务费预算为200万元，甲省财政部门在批复中予以同意。
于是2016年，采购人先后在甲省政府采购协议供货和定点服务综合查询平台，选择了10家展览服务商，并与每家签订了5份不同服务需求的合同，每份合同金额3.6万元，合同累计180万元。
《甲省2016-2017年政府采购集中采购目录及标准》规定的公开招标数额标准为货物或服务类，单项或批量采购金额达到200万元（含）以上。其中关于展览服务的规定如下：单项或批量小于50万元的为定点服务，50万元-200万元的采购人自行采用竞争性方式遴选服务商，200万元（含）以上的为公开招标。

问题引出

如何累计多次采购总额并认定是否化整为零规避公开招标？

专家点评

化整为零规避公开招标，是指除项目预算调整或经批准采用公开招标以外方式采购的，在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或类别的货物、服务采用公开招标以外方式多次采购，累计数额超过公开招标数额标准的行为。

那么，问题来了，认定是否化整为零规避公开招标的多次采购金额累计，是以同一品目为准，还是以同一类别为准？多次采购金额累加时，是累加预算金额，还是累加实际合同金额？我们围绕两个问题重点分析。

多次采购总额是同一品目还是同一类别的累计？
应以财政部门出台的《政府采购集中采购目录及标准》为准

本案例中，《甲省2016 -2017年政府采购集中采购目录及标准》中包括展览服务类别，但并未将展览服务继续细分为博览会服务、专业技术产品展览服务、生活消费品展览服务、文化产品展览服务和其他会展服务等品目。

因此，甲省某国家机关展览服务相关的采购项目，都应按照同一类别的金额来计算批量采购金额。

也就是说，采购人甲省某国家机关在2016年采购的展览服务批量采购金额，包括所有展览服务相关项目的采购金额，即甲省某国家机关同10家供应商签订的180万元。

但如果《甲省2016-2017年政府采购集中采购目录及标准》中的展览服务类别下又细分为了更为具体的品目，那就应当按照同一品目的金额计算批量采购金额了。

多次采购总额是预算金额还是实际合同金额的累计？
应以实际发生的合同金额来计算

《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》规定，采购项目预算应在招标公告、资格预审公告、竞争性谈判公告、竞争性磋商公告和询价公告等采购公告中公开。在确定公开招标采购方式时，采购活动尚未开始，因此无法知晓中标金额，只要预算达到公开招标数额标准，就应采用公开招标采购方式。

但像本案例中的定点服务采购则不同，其合同金额是可以提前知晓的，采购人可根据自己的意愿选择入围服务商来签订合同。虽然预算报表里列明了项目的预算金额，但每个具体的服务项目，通常是没有预算金额的，批量采购服务项目，只要合同总额不超过预算金额即可。因此，在计算服务项目的批量采购金额时，建议以实际发生的合同金额来累计。

据此，本案例中采购人在2016年签订的展览服务合同金额共计180万元，因此该服务类别下多次采购的累计数额为180万元，未达到甲省公开招标的数额标准（200万元），因此采购人不存在以化整为零方式规避公开招标的违法行为。

定点服务累计合同金额达到公开招标数额标准的，违法吗？
违法 应通过竞争性方式遴选服务商

由于定点服务采购模式的特殊性，采购人应当对实际发生的合同金额进行关注，如果通过定点服务形式签订服务合同的金额累计达到了公开招标数额标准，就是违法的。

在编制预算报表时，如果采购人对集采目录内服务项目的需求非常大，远远超过了公开招标数额标准，那么在实际操作中，应当通过公开招标方式确定中标供应商。

在本案例中，《甲省2016 -2017年政府采购集中采购目录及标准》关于展览服务的规定为：单项或批量采购额50万元-200万元的，采购人应自行采用竞争性方式遴选服务商。由于采购人批量采购展览服务的金额为180万元，应采用竞争性方式遴选服务商，不能直接在甲省政府采购协议供货和定点服务综合查询平台选择展览服务商，因此是不符合集采目录的规定的。

法规链接

《政府采购法》
第二十八条 采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。

《预算法》
第十八条 预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。

《政府采购法实施条例》
第二十四条 列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。
第二十八条 在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。

《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》
采购项目预算金额应当在招标公告、资格预审公告、竞争性谈判公告、竞争性磋商公告和询价公告等采购公告，以及招标文件、谈判文件、磋商文件、询价通知书等采购文件中公开。采购项目的预算金额以财政部门批复的部门预算中的政府采购预算为依据；对于部门预算批复前进行采购的项目，以预算“二上数”中的政府采购预算为依据。对于部门预算已列明具体采购项目的，按照部门预算中具体采购项目的预算金额公开；部门预算未列明采购项目的，应当根据工作实际对部门预算进行分解，按照分解后的具体采购项目预算金额公开。对于部门预算分年度安排但不宜按年度拆分的采购项目，应当公开采购项目的采购年限、概算总金额和当年安排数。

术语辨析

预算项目

是预算报表中的科目，可能是货物、服务或工程。根据财政部《政府采购品目分类目录》，货物、服务和工程细分为很多品目，如服务类中的展览服务，又细分为博览会服务、专业技术产品展览服务、生活消费品展览服务、文化产品展览服务和其他会展服务五个品目，这五个品目属于同一类别。

财政年度

又称预算年度，是指一个国家以法律形式规定的财政收支和预算执行过程的起止时间。根据《预算法》第十八条规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。

单项采购金额

是指具体某一政府采购项目的预算金额，批量采购金额是指同一品目或类别的多个政府采购项目的预算总和，这里的批量是指政府采购项目的数量。批量采购金额不要和批量集采金额混淆。批量集采是指将一些通用性强、技术规格统一、便于归集的政府采购品目，由采购人按规定的标准配置归集后，交由集中采购机构统一组织采购的一种采购模式。

协议供货和定点服务

是指通过公开招标方式，确定一定时间内集采目录内的货物和服务的供应商及型号、价格、服务内容等信息，由采购人在协议期内自主选择供应商及产品或服务的一种采购形式。协议供货针对的是货物，定点服务针对的是服务。协议供货和定点服务不是《政府采购法》规定的采购方式，通常在省级以上政府采购中心网站上能够查询入围供应商及其产品或服务。
作者：彭兴洋    发布于：2017-06-05 09:55:48    来源：政府采购信息报/网

4. 政府采购模式和ppp模式有什么不同

政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。
政府购买公共服务是政府采购的一部分

广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。
按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。
狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。

5. ppp属于政府采购吗？

《中华人民共和国政府采购法》第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”  《中华人民共和国政府采购法实施条例（征求意见稿）》（2010年1月21日稿）中规定：“政府采购法第二条所称使用财政性资金采购，是指采购人全部使用或部分使用财政性资金进行的采购。„„政府采购法第二条所称服务，是指除货物和工程以外的政府采购对象，包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务，以及维修与维护服务等。”  从付费模式来看，PPP项目可以分为三类：（1）使用者付费项目；（2）使用者付费加一定政府补贴的项目；（3）政府付费项目。  虽然《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）规定：“地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”但76号文仅是财政部的规范性文件，效力等级过低；依据法律规定，只有前述第（2）、（3）类项目才适用政府采购法，属于严格意义上的政府采购。  在《政府采购法》未作修改，或者《基础设施和公用事业特许经营法》的专门立法中未做明确前，国内采用用户付费模式的PPP项目只能算广义的政府购买服务，而不属于法律意义上的政府采购

6. PPP是否必须要采用招标形式？

《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》(2014年9月)中规定：“应按照《招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。”公开招标模式是所有采购方式中较为复杂、繁琐的模式，而且限制性条件相对较多。那么，该指南中规定的公开招标模式是否是PPP项目所必须采用的采购模式呢？答案是否定的。

　《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”因此，PPP项目不属于招标投标法强制要求招标的范围。

　对于使用政府预算的PPP项目而言，其合作方的选择应符合《政府采购法》的相关规定。《政府采购法》第二十六条规定：“政府采购采用以下方式：(一)公开招标；(二)邀请招标；(三)竞争性谈判；(四)单一来源采购；(五)询价；(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”第二十七条规定：“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”只要“设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”也可以采用除公开招标之外的其他采购模式。

　　 财政部76号文规定：“地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”2014年2月1日起施行的《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)对《政府采购法》规定的非招标采购方式中的竞争性谈判、单一来源采购、询价采购做了详细规定。74号令是PPP项目运作的重要参考文件。

　在实践操作中，我们也不推荐采用招标方式选择PPP项目合作伙伴。根据《招标投标法》的相关规定，投标人提交投标文件后招标人无权对招标文件进行修改(部分错误修正除外)，对招标人编制招标文件水平要求较高；此外，在按照评标办法确定中标人后，招标人应按照招标文件和投标文件规定的内容签署相关协议，双方不得就合作的主要内容、实质性条款再进行协商、谈判。从现实操作来看，PPP项目合作方选择这类较为复杂的采购而言，即使是采用招标模式进行的，采购方也不能满足《招标投标法》的要求。因此，采用公开、公平、公正的方式以竞争性谈判模式开展PPP项目合作伙伴选择更符合实际情况。

7. PPP是否必须要采用招标形式？

《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》(2014年9月)中规定：“应按照《招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。”公开招标模式是所有采购方式中较为复杂、繁琐的模式，而且限制性条件相对较多。那么，该指南中规定的公开招标模式是否是PPP项目所必须采用的采购模式呢？答案是否定的。
　《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：
(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；
(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”因此，PPP项目不属于招标投标法强制要求招标的范围。
　对于使用政府预算的PPP项目而言，其合作方的选择应符合《政府采购法》的相关规定。《政府采购法》第二十六条规定：“政府采购采用以下方式：(一)公开招标；(二)邀请招标；(三)竞争性谈判；
(四)单一来源采购；
(五)询价；
(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”第二十七条规定：“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”只要“设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”也可以采用除公开招标之外的其他采购模式。
　　
财政部76号文规定：“地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”2014年2月1日起施行的《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)对《政府采购法》规定的非招标采购方式中的竞争性谈判、单一来源采购、询价采购做了详细规定。74号令是PPP项目运作的重要参考文件。
　在实践操作中，我们也不推荐采用招标方式选择PPP项目合作伙伴。根据《招标投标法》的相关规定，投标人提交投标文件后招标人无权对招标文件进行修改(部分错误修正除外)，对招标人编制招标文件水平要求较高；此外，在按照评标办法确定中标人后，招标人应按照招标文件和投标文件规定的内容签署相关协议，双方不得就合作的主要内容、实质性条款再进行协商、谈判。从现实操作来看，PPP项目合作方选择这类较为复杂的采购而言，即使是采用招标模式进行的，采购方也不能满足《招标投标法》的要求。因此，采用公开、公平、公正的方式以竞争性谈判模式开展PPP项目合作伙伴选择更符合实际情况。

8. ppp项目中的工程必须招标吗

PPP项目中的工程招标不是必须的。
PPP项目落地有两种方式，第一种方式是通过招标，第二种是通过ppp项目咨询机构来给你做。
招标投标法实施条例，可以不招标情形如下：
按招标投标法第九条  除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：
(一)需要采用不可替代的专利或者专有技术；
(二)采购人依法能够自行建设、生产或者提供；
(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；
(四)需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；
(五)国家规定的其他特殊情形。招标人为适用前款规定弄虚作假的，属于招标投标法第四条规定的规避招标。
法律后果：
PPP项目中在施工总承包方的确定上，如果应当经过招标而未招标，则可能导致：
1.  所确定的施工企业无效，造成施工停滞。
2.  施工合同无效，施工款难以结算。
3.  堵死了社会资本方获取工程利润的可能性。
4.  重新进行施工方招标，若施工招标的工程价格PPP项目合同中的工程价格，则可能导致社会资本获得的政府补贴或可行性缺口补贴降低。